PHÁT TRIỂN, THƯƠNG MẠI VÀ WTO

Tên sách: nt

Nguồn: Chương trình Fulbright

Chế bản+Chính tả: capthoivu (TVE)

Chuyển sang ebook: capthoivu (TVE)

Ngày hoàn thành: 19/20/2006

Nơi hoàn thành: ASEC-Jak

CHƯƠNG 1

CẢI CÁCH CHÍNH SÁCH NGOẠI THƯƠNG LÀ CẢI CÁCH THỂ CHẾ

CHƯƠNG 2

CHÍNH SÁCH VÀ CẢI CÁCH NGOẠI THƯƠNG TRÊN BÌNH DIỆN TỔNG THỂ NỀN KINH TẾ

CHƯƠNG 3

ĐỊNH GIÁ QUÁ CAO TỶ GIÁ HỐI ĐOÁI VÀ BẢO HỘ MẬU DỊCH

CHƯƠNG 4

BÌNH DIỆN THU CHI NGÂN SÁCH CỦA TỰ DO HOÁ MẬU DỊCH

CHƯƠNG 5

CHÍNH SÁCH NGOẠI THƯƠNG ĐỐI VỚI VIỆC XOÁ ĐÓI GIẢM NGHÈO

CHƯƠNG 6

TỔ CHỨC THƯƠNG MẠI THẾ GIỚI (WTO)

CHƯƠNG 7

TÍNH NHƯỢNG BỘ HỖ TƯƠNG TRONG WTO

CẢI CÁCH CHÍNH SÁCH NGOẠI THƯƠNG TRONG TỪNG NỘI DUNG

Người ta cần phân biệt giữa những chính sách giảm hàng rào thương mại tại biên giới và những chính sách bổ trợ “đàng sau biên giới các nước” có vai trò quan trọng trong việc hỗ trợcải cách chính sách ngoại thương. Hệ thống chính sách đầu tiên tập trung vào việc tạo ra các động cơ khuyến khích tăng trưởng hiệu quả thông qua giảm mức bảo hộ bình quân và giảm tình trạng bảo hộ lan tràn, loại bỏ các hàng rào phi thuế (non-tariff barriers - NTBs) và củng cố các thể chế nhà nước nhằm đảm bảo hàng hoá lưu thông xuyên biên giới với chi phí giao dịch thấp (nghĩa là những thể chế hải quan mà hạn chế tới mức tối thiểu tệ nạn quan liêu nhũng lạm). Hệ thống chính sách thứ nhì liên quan đến các tiêu chuẩn và chính sách qui định nhằm đảm bảo rằng sựđáp ứng trên khía cạnh cung của thị trường trước sự tự do hoá có tính hiệu quả, ổn định, và lâu dài. Những vấn đề quan trọng ởđây bao gồm việc tự do hoá ngoại thương trong lĩnh vực dịch vụđể tăng cường sức cạnh tranh, các chính sách đẩy mạnh tiếp cận thông tin và công nghệ, và củng cố các thể chế nhằm đạt được lợi ích từ việc tham gia vào các hiệp định thương mại đa phương và khu vực.

Các chương trong tập tài liệu này tập trung vào các khía cạnh của chương trình chính sách bổ trợ. Một chiến lược phát triển thương mại và tăng trưởng bền vững phải được đóng khung trong một môi trường nâng đỡ kinh tế vĩ mô thích hợp và gắn với chiến lược xoá đói giảm nghèo và phát triển toàn diện. Những nỗ lực cải cách thể chế bổ trợ và những cải tiến trong môi trường pháp lý và qui định giúp nâng cao niềm tin của nhà đầu tư sẽ có ý nghĩa sống còn nếu sự tự do hoá thương mại đóng vai trò như một động lực tăng trưởng. Những yếu tố then chốt của chương trình chính sách ngoại thương “đàng sau biên giới các nước” bao gồm những thể chế qui định hiệu quả, những thể chế mà ủng hộ sự tham gia vào thịtrường quốc tế của các doanh nghiệp nước nhà, và những biện pháp tăng cường sức cạnh tranh của các doanh nghiệp này thông qua việc mang lại sự tiếp cận với các yếu tốđầu vào dịch vụ quan trọng. Trong chương 1, Dani Rodrik sẽ xem xét một số vấn đề này.

Chính sách ngoại thương đã trở nên ngày càng phức tạp trong thập niên vừa qua, và người ta cũng không rõ nơi khởi đầu cũng nhưđiểm kết thúc của nó là ởđâu. Điều mà người ta biết rõ là cách tiếp cận tiêu chuẩn trong hầu hết các sách giáo khoa – tập trung vào các công cụ chính sách được áp dụng tại biên giới các nước và ảnh hưởng đến giá trong nước của hàng hoá hay giá xuất khẩu (thuế quan, hạn ngạch, trợ cấp xuất khẩu, và thuế nội địa) – thì thật là hạn hẹp. Trên thực tế, chính sách ngoại thương bao gồm tất cả những chính sách có ảnh hưởng phân biệt chống lại các nhà cung ứng hàng hoá, dịch vụ và yếu tố sản xuất nước ngoài (yếu tố sản xuất bao gồm tri thức, lao động, và vốn); chính sách ngoại thương còn thểhiện trong sự vận hành các thể chế mà ảnh hưởng đến môi trường đầu tư tại một nước. Sựthừa nhận rằng chính sách ngoại thương bao trùm một phạm vi rộng hơn nhiều so với các chính sách tại biên giới ý muốn nói rằng chính phủ các nước và các xã hội dân chính phải có một tiêu điểm rộng lớn và phải xem xét đến các mối quan hệ hỗ tương giữa các lĩnh vực chính sách khác nhau và sự hoạt động cũng như tính hữu hiệu của các thể chế hiện hữu. Kym Aderson trong chương 2 sẽ nhấn manh vào nhu cầu phải có một tầm nhìn bao quát trên bình diện tổng thể nền kinh tếđối với việc cải cách chính sách ngoại thương.

Những yếu tố bổ trợ then chốt thường xác định sự thành công của cải cách chính sách ngoại thương là tỷ giá hối đoái thực và khả năng của chính phủ duy trì được các đối tượng thu ngân sách. Như Howard J. Charz và David G. Tarr sẽ dẫn chứng bằng tư liệu trong chương 3, cho dù các nước có thể duy trì những cơ chế tỷ giá hối đoái khác nhau, việc để cho tỷ giá hối đoái thực lên giá đáng kể theo thời gian thường dẫn đến sự thất bại của cải cách ngoại thương. Chương 4 của tác giả Liam Ebrit, Janet Stotsky và Reint Gropp sẽ xem xét các ý nghĩa về mặt thu chi ngân sách của sự tự do hoá mậu dịch. Số thu thuế nhập khẩu vẫn có ý nghĩa quan trọng đối với nhiều quốc gia có thu nhập thấp. Khi theo đuổi các cuộc cải cách thuế quan xuất nhập khẩu sâu xa hơn, người ta phải nỗ lực phát triển cơ sở thuế nội địa đểthay thế và đảm bảo rằng sự trông cậy vào nguồn thu thuế qua xuất nhập khẩu nhất thiết sẽkhông làm biến dạng các động cơ thôi thúc việc phân bổ nguồn lực trong nền kinh tế. Kinh nghiệm giữa các nước cho thấy rằng cải cách chính sách có thể được thiết kế để duy trì chứ không phải để làm tăng thu ngân sách.

Cho dù các nghiên cứu hiện có cho thấy rằng tự do hoá mậu dịch về mặt tổng quát làm giảm nghèo, nhưng một số thành phần trong lớp người nghèo có thể bị thiệt thòi, và trong chương 5, L. Alan Winters sẽ xem xét các mối tương tác giữa cải cách ngoại thương và xoá đói giảm nghèo. Những chương trình cải cách ủng hộ tự do hoá mậu dịch phải được bổtrợ bằng những nỗ lực củng cố mạng lưới an sinh xã hội. Vì một số người nghèo có thểnghèo túng đến nỗi bất kỳ sự giảm thu nhập ít nhiều nào cũng sẽ dẫn đến tình trạng cùng cực, nên điều quan trọng là nhận diện những người nào trong số họ có thể bịảnh hưởng tiêu cực của cải cách và xác định một hệ thống chính sách thích hợp nhất để hỗ trợ cải cách ngoại thương.

Một thông điệp then chốt thể hiện trong các chương của tập tài liệu này là nhu cầu cần phải có sự phân tích không chỉ tập trung vào chính sách ngoại thương theo định nghĩa hẹp mà còn tập trung vào các chính sách và thể chế bổ trợ cần thiết để cải cách ngoại thương làm lợi cho xã hội. Việc phân tích như thế sẽ bao gồm việc chẩn đoán tình hình hiện tại, so sánh trong mối quan hệ với các kiểu mẫu thực tế tốt và các đối thủ cạnh tranh, xác định ý nghĩa về mặt động cơ khuyến khích và về mặt tái phân phối của những chính sách hiện tại và những thay đổi khả dĩ, và nhận diện những hành động bổ trợ cần thiết để làm cho cải cách ngoại thương trở thành một thành phần hữu hiệu của chiến lược tăng trưởng giảm nghèo.

Bài đọc thêm

Jeffrey Sachs và Andrew Warner, “Cải cách kinh tế và quá trình hội nhập toàn cầu,” Brookings Papers on Economic Activity, 1 (1995): 1-118, là một bài đọc khái quát và nghiên cứu thực nghiệm có ảnh hưởng, trong đó các tác giảđã tìm ra một mối quan hệđồng biến rõ rệt giữa mở cửa và thành quả kinh tế. Dani Rodrik, Phải chăng toàn cầu hoá đã đi quá xa? (Washington D.C.: Viện Kinh tế Quốc tế, 1997), mang đến một cái nhìn hoài nghi về lợi ích của toàn cầu hoá đối với tăng trưởng và phúc lợi khi không có các thể chế và chính sách cần thiết để quản lý những rủi ro bất lợi. Giải thích vềảnh hưởng của các chiến lược thay thếnhập khẩu hướng nội phổ biến trong những năm 60 và 70 cũng như sự chuyển biến thiên vềcác chính sách hướng ngoại trong thập niên 80 được Jagdish Bhagwati trình bày trong Chủnghĩa bảo hộ(Cambridge Mass.: Nhà xuất bản MIT, 1988). Edward Buffie, Chính sách ngoại thương tại các nước đang phát triển (Cambridge, U.K.: Nhà xuất bản trường đại học Cambridge, 2001), phân tích chính sách ngoại thương trong một khuôn khổ hoà nhập cho phép có sự thay đổi động học về kinh tế và đưa vào các đặc điểm cơ cấu của các quốc gia đang phát triển. Neil McCulloch, L. Alan Winters và Xavier Cirera, Tự do hoá mậu dịch và đói nghèo: Sổ tay (London: Trung tâm Nghiên cứu Chính sách Kinh tế, 2001) xem xét toàn diện các mối quan hệ giữa ngoại thương và đói nghèo trong bối cảnh Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO).

CHƯƠNG 1

CẢI CÁCH CHÍNH SÁCH NGOẠI THƯƠNG LÀ CẢI CÁCH THỂ CHẾ

Dani Rodrik

Các nhà kinh tế học được đào tạo để suy nghĩ về cải cách chính sách ngoại thương dựa theo những thay đổi về mức thuế quan và các biện pháp hạn chếđịnh lượng (QRs), và sự thay đổi mức giá tương đối xảy ra do những thay đổi này. Họ dùng các mô hình kinh tế, được bổ sung bằng các giá trịước lượng vềđộ co giãn để phân tích ý nghĩa của những thay đổi về thuếquan và các biện pháp hạn chếđịnh lượng đối với sản xuất, tiêu dùng và ngoại thương. Bằng cách cắt xén và sắp xếp thích hợp các mô hình này, họ có thể dựđoán những tác động có thểcó đối với công việc làm, đói nghèo và phân phối thu nhập, cân bằng kinh tế vĩ mô và ngân sách chính phủ. Nếu họ có nhiều tham vọng (táo bạo?), họ cũng sẽ phán xét về tính hiệu quảđộng, tiến bộ công nghệ và tăng trưởng kinh tế dài hạn.

Các nhà hoạch định chính sách thường có một cách nhìn khác về cải cách ngoại thương. Đối với họ, những thay đổi thực tế của biểu thuế quan xuất nhập khẩu thường chỉ là một phần nhỏ của tiến trình. Điều quan trọng là sự chuyển biến sâu sắc hơn của kiểu hành vi trong phạm vi khu vực công, và của mối quan hệ giữa chính phủ với khu vực tư nhân và phần còn lại của thế giới. Phạm vi cải cách ngoại thương không chỉ bao trùm mức thuế quan và các biện pháp hạn chếđịnh lượng: Nó ấn định các luật lệ và những kỳ vọng mới vềcách thức thiết lập và thực hiện những quyết định chính sách này, thiết lập những ràng buộc và cơ hội mới cho chính sách kinh tế bao quát hơn, tạo ra các thành phần có liên quan (stakeholders) mới đồng thời phế truất những thành phần có liên quan cũ, và dẫn tới một triết lý mới (cùng với những lời lẽ tu từ mới) về việc chính sách phát triển sẽ nhắm vào vấn đề gì. Vì vậy, cải cách ngoại thương đề cập đến nhiều vấn đề hơn chứ không chỉ là sự thay đổi mức giá tương đối: nó dẫn đến những cải cách thể chế thuộc vào loại chủ yếu.

Trong ngôn ngữ kinh tế học, cải cách thể chế không chỉ làm thay đổi các thông sốchính sách mà còn làm thay đổi các mối quan hệ hành vi. Vì lẽđó, các hệ quảđộng và các hệquả về mặt phân bổ nguồn lực của cải cách ngoại thương trở nên khó nhận thức hơn bằng kiểu phân tích từng là vốn liếng của các nhà kinh tế học ứng dụng trong thương mại. Hành vi động thái của các hộ gia đình và các quyết định đầu tư thay đổi theo những cách thức mà người ta khó có thể theo dõi được nếu không có kiến thức về “các thông số bí ẩn” của nền kinh tế. Khi cải cách được thiết kế chu đáo và nhất quán với nhu cầu về thể chế của nền kinh tế, nó có thể thúc đẩy những mức tăng trưởng kinh tế và tinh thần kinh doanh năng động một cách bất ngờ. Khi không được thiết kế kỹ lưỡng và không phù hợp, cải cách có thể dẫn đến sựđình trệđáng kinh ngạc.

Việc nhìn nhận cải cách ngoại thương là cải cách thể chế giúp ta xác định những tiêu chí để qua đó người ta sẽđánh giá cải cách. Lập luận chính của tôi trong chương này là: tiêu chí thích hợp không phải là sự mở cửa mà cũng chẳng phải là sự nhất quán với các qui tắc của Tổ chức Thương mại Thế giới.1 Tiêu chuẩn so sánh có ý nghĩa quan trọng là mức độđóng góp của cải cách ngoại thương cho việc xây dựng một môi trường thể chế chất lượng cao ở nước nhà. Giả thiết của tôi, được hỗ trợ bằng những chứng cứ thực nghiệm mà tôi sẽnhắc đến dưới đây, cho rằng: một môi trường thể chế chất lượng cao sẽ mang đến những phần thưởng kinh tế lớn lao hơn so với cơ chế mậu dịch tự do hay việc nhất quán với các qui tắc của Tổ chức Thương mại Thế giới.

Trên thực tế, có thể có sự lan truyền quan trọng nào đó giữa các mục tiêu này. Ta hãy đưa ra một ví dụ minh họa quan trọng, cơ chế mậu dịch tự do có thể làm giảm sự hối lộ và hoạt động tìm kiếm đặc lợi gắn liền với các biện pháp can thiệp về ngoại thương. Tương tự, các bó buộc về thuế quan của Tổ chức Thương mại Thế giới có thể giúp người ta có khả năng dựđoán được tốt hơn về các động cơ khuyến khích và củng cố quyền sở hữu – hai thuộc tính quan trọng của một khuôn khổ thể chế chất lượng cao. Nhưng cho dù mậu dịch tự do và các qui tắc của Tổ chức Thương mại Thế giới có thể góp phần vào sự hình thành các thể chế chất lượng cao, nhưng những thể chế này không phải là một và không giống nhau. Sự phát triển thể chế phải mất thời gian và thường đòi hỏi những chọn lựa phi chính thống và chệch hướng. Một số trường hợp phát triển thu hút chú ý nhất trong thời kỳ hậu chiến tranh là sản phẩm của những thể thức cải cách song hành, tiệm tiến (Rodrik 2000b). Kiểu đầu tư vào xây dựng thể chế cần thiết cho sự nhất quán trọn vẹn với các hiệp định của Tổ chức Thương mại Thế giới vềđánh giá hải quan hay quyền sở hữu trí tuệ (IPRs) chẳng hạn, có thể chẳng phải là ưu tiên hàng đầu trong công việc của các quốc gia thu nhập thấp mà có những nhu cầu cấp thiết hơn (Finger và Schuler 2000). Vì nguồn nhân lực, năng lực hành chính, và vốn chính trịthì khan hiếm, đặc biệt tại các nước đang phát triển, nên các nhà hoạch định chính sách cần có sự cảm nhận tinh tế về những điều ưu tiên hàng đầu.

Một ý nghĩa của mạch lập luận này là: chúng ta nên suy nghĩ về cơ chế mậu dịch tựdo và các qui tắc của Tổ chức Thương mại Thế giới như những yếu tố sẵn sàng để phục vụcho các nhu cầu về thể chế của các nước đang phát triển, chứ không phải ngược lại. Hiểu được điều này, chính phủ các nước có thể thực hiện được cải cách ngoại thương một cách tốt đẹp.

Những điều kiện tiên quyết về mặt thể chế để phát triển

Cải cách giá cả – trong ngoại thương, trên thị trường lao động và thị trường sản phẩm, trong tài chính và trong thuế khoá – là lời kêu gọi đồng thanh của các nhà cải cách trong thập niên 80, cùng với bình ổn kinh tế vĩ mô và tư nhân hoá. Cho đến thập niên 90, người ta thấy rõ ràng là các động cơ khuyến khích không có tác dụng, hoặc chỉ mang đến những kết quả sai lầm khi không có sự hiện diện của các thể chế thỏa đáng. Có ba loại phát triển khác biệt nhau hợp lại giúp đưa thẳng các thể chế vào chương trình hoạt động của các nhà cải cách. Một là sự thất bại thảm hại trong cải cách giá cả và tư nhân hoá ở nước Nga khi thiếu vắng các công cụ pháp lý, qui định và chính trị nâng đỡ. Hai là tình trạng không thỏa mãn kéo dài với những cuộc cải cách định hướng thị trường ở châu Mỹ La tinh và nhận thức ngày càng tăng rằng các cuộc cải cách này đã không chú ý đến các cơ chế bảo hiểm và mạng lưới an sinh xã hội. Thứba và gần đây nhất là cuộc khủng hoảng tài chính ở châu Á, cho thấy rằng việc để cho tự do hoá tài chính chạy trước qui định điều tiết tài chính là tạo điều kiện cho thảm hoạ xảy ra. Một số nghiên cứu thực nghiệm gần đây đã bộc lộ rõ tầm quan trọng của các thể chế chất lượng cao trong việc định hình thành quả kinh tế (cụ thể, hãy tìm đọc Kaufmann, Kraay và Zoido Lobaton 1999; Acemoglu, Johnson và Robinson 2000).

Đi theo Lin và Nugent (1995; 2306-07), ta nên suy nghĩ theo nghĩa rộng về các thể chế như “một hệ thống các qui tắc hành xử do con người soạn thảo ra để quản lý và định hình các tương tác giữa con người với nhau, một phần thông qua giúp họ hình thành những kỳvọng về những điều mà người khác sẽ làm.” Tất cả những nền kinh tế thị trường vận hành trôi chảy đều gắn liền với một hệ thống các thể chế phi thị trường, mà không có nó cơ chế thịtrường không thể vận hành thỏa đáng được. Sau đây tôi sẽ trình bày cụ thể năm loại thể chế hỗ trợ thị trường: các quyền đối với tài sản, các thể chế pháp luật qui định, các thể chế bình ổn kinh tế vĩ mô, các thể chế bảo hiểm xã hội, và các thể chế quản lý xung đột. Tôi cũng nhấn mạnh vào tình trạng muôn màu muôn vẻ của các bố trí về thể chế mà tương thích với những thành quả kinh tếưu việt.

Quyền đối với tài sản

Như North và Thomas (1973) và North và Weingast (1989), cũng như nhiều người khác đã lập luận, việc thiết lập các quyền đối với tài sản một cách đảm bảo và ổn định là một yếu tốthen chốt trong sự phát triển của phương Tây và sự khởi đầu của tăng trưởng kinh tế hiện đại. Người ta lập luận rằng các nhà kinh doanh sẽ không có động cơ gì thôi thúc họ tích luỹ và phát minh trừ khi họ có đủ quyền kiểm soát sinh lợi từ tài sản được tạo ra hay cải thiện nhờsự tích luỹ và phát minh đó. Lưu ý rằng từ then chốt ởđây là “kiểm soát” chứ không phải “sởhữu”. Quyền sở hữu chính thức đối với tài sản sẽ không có ý nghĩa gì nếu nó không mang đến quyền kiểm soát. Cũng vì lẽđó, quyền kiểm soát đủ mạnh là có thể làm nên chuyện rồi, thậm chí khi không có quyền sở hữu chính thức đi chăng nữa. Ở nước Nga ngày nay, các cổđông có quyền sở hữu tài sản nhưng thường thiếu sự kiểm soát hữu hiệu đối với các doanh nghiệp, trong khi tại các doanh nghiệp hương trấn của Trung Quốc, quyền kiểm soát ởđây đã đẩy mạnh hoạt động kinh doanh dù rằng quyền sở hữu không được phân định rõ ràng.

Như những khác biệt trên cho thấy, việc thiết lập “quyền sở hữu tài sản” chẳng phải đơn thuần chỉ là việc thông qua một mảng luật pháp. Bản thân pháp luật không cần mà cũng chẳng đủđể mang đến sự bảo toàn quyền kiểm soát. Trên thực tế, quyền kiểm soát được chống đỡ bằng sự kết hợp giữa pháp luật, sự cưỡng chế tư nhân, các tập quán và truyền thống. Quyền kiểm soát có thể được phân phối một cách rộng rãi hơn hoặc eo hẹp hơn so với quyền sở hữu. Ngoài ra, quyền sở hữu hiếm khi có tính tuyệt đối, ngay cả khi được qui định chính thức bằng luật pháp. Mỗi xã hội tự quyết định phạm vi quyền sở hữu cho phép và những hạn chế có thể chấp nhận đối với việc thực hiện quyền. Quyền sở hữu tài sản trí tuệđược bảo vệ một cách nghiêm ngặt tại Hoa Kỳ và các xã hội tiên tiến nhưng không được bảo vệ tại nhiều quốc gia đang phát triển. Ngược lại, pháp luật về môi trường và qui hoạch tại các nước giàu lại hạn chế khả năng của các hộ gia đình và doanh nghiệp hành động theo ý thích bằng “tài sản” của họ nhiều hơn so với các nước đang phát triển. Tất cả các xã hội đều công nhận rằng quyền sở hữu tài sản tư nhân có thể phải được hạn chế nếu điều đó phục vụ cho một mục đích công cộng lớn lao hơn. Chính định nghĩa về những gì tạo thành một “mục đích công cộng lớn lao hơn” này mới thật là đa dạng.

Các thể chế qui định giám sát

Các thị trường phải chịu thất bại khi những người tham gia thị trường có những hành vi gian lận hay chống cạnh tranh. Cơ chế thị trường thất bại khi chi phí giao dịch làm ngăn cản việc nội bộ hoá các yếu tố ngoại tác công nghệ và các yếu tố ngoại tác khác không phải bằng tiền. Và cơ chế thị trường cũng thất bại khi tình trạng thông tin không hoàn hảo dẫn đến hiện tượng chọn lựa theo hướng bất lợi hay tâm lý ỷ lại. Các nhà kinh tế học thừa nhận những thất bại này của cơ chế thị trường và đã xây dựng những công cụ phân tích cần thiết để tư duy một cách hệ thống về hệ quả của sự thất bại này và các liệu pháp chữa trị khả dĩ. Lý thuyết “điều tốt hạng nhì”, cạnh tranh không hoàn hảo, sự uỷ quyền - thừa hành và soạn thảo cơ chế(ấy là chỉ mới kể tên một số lý thuyết mà thôi) mang đến sự lựa chọn đầy lúng túng về các công cụ pháp luật đểđối phó với thất bại của thị trường. Nhưng các lý thuyết về kinh tế chính trị và lý thuyết chọn lựa công cộng khiến người ta phải cẩn trọng trước sự trông cậy hoàn toàn vào các công cụ này.

Trên thực tế, mọi nền kinh tế thị trường thành công đều được giám sát bằng một bộáo giáp đầy đủ của các thể chế pháp luật mà điều tiết sự chỉđạo trên các thị trường hàng hoá, dịch vụ, lao động, tài sản và tài chính. Một vài từ viết tắt (bằng chữđầu của các từ khác) ởHoa Kỳ cũng đủđể ta hình dung được phạm vi các thể chế có liên quan: FTC (Uỷ ban Mậu dịch Liên bang), FDIC (Tổ chức Bảo hiểm Ký thác Liên bang), FCC, FAA, OSHA (Quản trịSức khoẻ và An toàn Nghề nghiệp), SEC (Uỷ ban Giao dịch Chứng khoán), EPA (Đạo luật Bảo vệ Việc làm) v.v… Thật ra, thị trường càng tự do thì gánh nặng của các thể chế càng thêm nặng nề. Chẳng phải ngẫu nhiên mà Hoa Kỳ vừa có cả những thị trường tự do nhất thếgiới, lại vừa có sự cưỡng chế thực thi luật chống độc quyền nghiêm ngặt nhất thế giới. Bài học rằng sự tự do thị trường đòi hỏi phải có sự thận trọng cảnh giác về thể chế pháp luật gần đây lại càng được nhấn mạnh bằng kinh nghiệm của Đông Á. Ở Hàn Quốc và Thái Lan, cũng nhưở nhiều nước đang phát triển khác, tự do hoá tài chính và mở cửa tài khoản vốn đã dẫn đến khủng hoảng tài chính chính xác là do thiếu sựđiều tiết và giám sát thận trọng.

Tại các quốc gia đang phát triển, nơi mà thất bại của thị trường tràn lan, các thể chếgiám sát có thể cần phải bao trùm nhiều hơn danh mục tiêu chuẩn gồm việc chống độc quyền, giám sát tài chính, qui định về chứng khoán v.v… Các mô hình gần đây về những điểm không hoàn hảo của thị trường tài chính và thất bại kết hợp cho ta thấy rõ ràng là sự can thiệp chiến lược của chính phủ thường là cần thiết để tránh các cạm bẫy cấp thấp và kêu gọi sựđáp ứng đầu tư tư nhân như mong đợi.2 Kinh nghiệm của Hàn Quốc và Đài Loan trong những năm 60 và 70 có thể được lý giải theo cách này. Sự trợ cấp sâu rộng và điều phối đầu tư tư nhân dưới sự chỉđạo của chính phủ tại hai nền kinh tế này đóng một vai trò quan trọng trong việc chuẩn bịđiều kiện thuận lợi cho tăng trưởng bền vững. Rõ ràng là nhiều quốc gia khác đã thử và đã thất bại khi tái tạo các bố trí về mặt thể chế này. Và ngay cả Hàn Quốc, cho dù thực hiện một chính sách tốt nhưng đã đi quá xa khi duy trì mối liên kết thể chế thoải mái giữa chính phủ và các chaebols mãi tới những năm 90, ở thời điểm này các mối quan hệ này có lẽđã trở nên sai lệch chức năng. Một lần nữa, bài học là: các sắp xếp về thể chế thì biến đổi, và không những khác biệt nhau giữa các nước mà còn phải thay đổi trong phạm vi một đất nước theo thời gian.

Các thể chế bình ổn kinh tế vĩ mô

Các thị trường không nhất thiết sẽ tựổn định. Nhà kinh tế học Keynes và các cộng sựđã lo lắng về tình trạng thiếu hụt trong tổng cầu và thất nghiệp do nó gây ra. Các quan điểm gần đây hơn về bình ổn kinh tế vĩ mô nhấn mạnh đến tính bất ổn cố hữu của các thị trường tài chính và sự lan truyền của nó sang nền kinh tế thực. Tất cả các nền kinh tế tiên tiến đều có các thể chế ngân sách và tiền tệđể thực hiện chức năng bình ổn, họđã học được những bài học gay go nhất về hậu quả của việc không có các thể chế bình ổn này. Có lẽ quan trọng hơn cả trong số các thể chế này là vai trò “người cho vay cứu cánh sau cùng” – thường là ngân hàng trung ương – đểđảm bảo phòng vệ trước những cuộc khủng hoảng ngân hàng do tâm lý tự kỷ ám thị gây ra.

Hiện đang có một trào lưu mạnh trong tư duy kinh tế vĩ mô tranh luận về khả năng hay tính hữu hiệu của việc ổn định kinh tế vĩ mô thông qua các chính sách tiền tệ và thu chi ngân sách. Cũng có một nhận thức trong giới chính sách, đặc biệt ở châu Mỹ La tinh, rằng các thể chế tiền tệ và ngân sách như hiện đang định hình, làm tăng thêm tính bất ổn kinh tế vĩmô, chứ chẳng phải làm giảm, thông qua việc theo đuổi những chính sách có tính tuần hoàn chứ không phải chống lại tính tuần hoàn. Những phát triển này đã dẫn đến xu hướng hướng tới sựđộc lập với ngân hàng trung ương và giúp mở ra một cuộc tranh luận mới về việc thiết kế các thể chế ngân sách vững mạnh hơn. Một số quốc gia (Argentina là ví dụđáng kể nhất) đã từ bỏ vai trò người cho vay cứu cánh sau cùng trong nước bằng cách thay thế ngân hàng trung ương bằng một uỷ ban tiền tệ (currency board). Cuộc tranh luận về các uỷ ban tiền tệvà hiện tượng đô la hoá minh hoạ cho sự kiện hiển nhiên nhưng thường bị quên lãng là: các thể chế cần cho một quốc gia thì không độc lập với lịch sử của quốc gia đó.

Các thể chế bảo hiểm xã hội

Một trong những ảnh hưởng phát sinh của một nền kinh tế thị trường năng động là nó đưa cá nhân thoát ra khỏi sự vướng víu truyền thống của nhóm gia tộc, nhà thờ, tôn ti thứ bậc trong làng xã. Nhưng mặt trái của nó là nó nhổ bật gốc rễ con người ra khỏi các hệ thống nâng đỡvà các thể chế chia xẻ rủi ro truyền thống. Sự trao đổi quà cáp, ngày lễ hội, và các ràng buộc thân tộc – ấy là chỉ mới dẫn ra một số ít những sắp xếp xã hội để cân bằng sự phân phối nguồn lực trong các xã hội truyền thống – không còn mang chức năng bảo hiểm xã hội nữa. Và khi thị trường trải rộng, các phương cách truyền thống để quản trị rủi ro trước đây từng đảm bảo cho con người trước các rủi ro giờđây trở nên kém hiệu quả hơn nhiều. Nền kinh tếthị trường hiện đại là nền kinh tế mà ởđó những rủi ro đặc thù (rủi ro cụ thể với từng cá nhân) đối với thu nhập và việc làm trở nên tràn ngập.

Sự phát triển rộng rãi các chương trình bảo hiểm xã hội do nhà nước cung ứng trong thế kỷ 20 là một trong những đặc điểm nổi bật của sự tiến hoá của các nền kinh tế thị trường tiên tiến. Ở Hoa Kỳ, chính bi kịch của cuộc Đại Khủng hoảng đã lát đường cho những phát kiến lớn về mặt thể chế trong lĩnh vực này: an sinh xã hội, trợ cấp thất nghiệp, công tác công cộng, sở hữu công cộng, bảo hiểm tiền gửi và các liên hiệp pháp luật. Ở châu Au, cho đến cuối thế kỷ 19, gốc rễ của nhà nước phúc lợi đã có được trong một số trường hợp. Nhưng sựphát triển ấn tượng của các chương trình bảo hiểm xã hội, đặc biệt ở các nền kinh tế nhỏ hơn mở rộng cửa cho hoạt động ngoại thương, là một hiện tượng thời hậu Chiến tranh Thế giới II. Bảo hiểm xã hội không nhất thiết phải có hình thức của các chương trình chuyển giao được thanh toán bằng nguồn ngân sách nhà nước. Mô hình Đông Á, thể hiện rõ rệt qua trường hợp của Nhật Bản, là một mô hình mà trong đó bảo hiểm xã hội được cấp phát thông qua sự kết hợp của các hoạt động doanh nghiệp (chẳng hạn như phúc lợi xã hội do doanh nghiệp cấp phát hay công việc làm trọn đời), các lĩnh vực được che chở và được điều tiết (các cửa hàng phúc lợi của người già) và phương pháp tiến hành dần dần từng bước một trong việc tự do hoá và mở cửa ra bên ngoài.

Bảo hiểm xã hội giúp hợp pháp hoá nền kinh tế thị trường vì nó làm cho nền kinh tếthị trường tương thích với sự bình ổn xã hội và sự cố kết xã hội. Nhưng các nhà nước phúc lợi hiện nay ở Tây Au và Hoa Kỳ dẫn đến một số chi phí kinh tế và xã hội – chi ngân sách nhà nước tăng vọt, một nền văn hoá “quyền hành”, tình trạng thất nghiệp dài hạn – đã trở nên ngày càng rõ rệt. Một phần do thực tế này nên các nước đang phát triển như những quốc gia ở châu Mỹ La tinh mà đã áp dụng mô hình kinh tế thị trường tiếp theo cuộc khủng hoảng nợnhững năm 80 đã không chú ý đầy đủđến việc tạo ra các thể chế bảo hiểm xã hội. Hậu quả là tình trạng bất an và phản ứng dữ dội chống lại cải cách. Làm thế nào các quốc gia này duy trì được sự cố kết xã hội khi đứng trước sự bất bình đẳng và các kết quả biến động, mà cả hai yếu tố này đang ngày càng trầm trọng thêm bởi sự trông cậy ngày càng nhiều vào các áp lực thị trường? Đây là một câu hỏi quan trọng mà không có câu trả lời rõ ràng.

Các thể chế quản lý xung đột

Các xã hội khác nhau ở cách phân chia trong từng xã hội. Một số xã hội hình thành từ một cộng đồng dân sốđồng nhất về ngôn ngữ và chủng tộc, được đặc trưng bởi sự phân phối nguồn lực tương đối quân bình. Những xã hội khác có sự phân chia sâu sắc giữa các tầng lớp thu nhập và chủng tộc khác nhau. Sự phân chia này làm tổn hại đến sự hợp tác xã hội và sinh ra xung đột xã hội. Các nhà kinh tế học đã sử dụng các mô hình xung đột xã hội để làm rõ những vấn đề như: Tại sao chính phủ các nước trì hoãn công việc bình ổn trong khi việc chậm trễ này áp đặt chi phí lên tất cả các nhóm người? Tại sao các nước giàu tài nguyên thiên nhiên thường làm ăn kém cỏi hơn những nước khan hiếm tài nguyên thiên nhiên? Tại sao các cú sốc bên ngoài thường dẫn đến khủng hoảng kinh tế kéo dài, quá lớn so với những chi phí gián tiếp của bản thân các cú sốc ấy?

Các xã hội lành mạnh có nhiều thể chế mà làm cho sự thất bại lớn về mặt hợp tác đó ít có khả năng xảy ra hơn. Ví dụ về các thể chế này là hệ thống pháp luật, bộ máy tư pháp chất lượng cao, các thể chế chính trịđại diện, bầu cử tự do, các liên minh ngoại thương độc lập, hợp tác xã hội, đại diện pháp chế của các nhóm thiểu số, và bảo hiểm xã hội. Điều mà làm cho các dàn xếp xã hội này vận hành như những thể chế giải quyết xung đột là: chúng tạo ra một “công nghệ cam kết” kép – chúng cảnh báo “người thắng” trong các xung đột xã hội rằng thắng lợi của họ sẽ có giới hạn, đồng thời đảm bảo với “kẻ thua” rằng họ sẽ không bị tước đoạt. Các dàn xếp xã hội này có xu hướng tăng cường các động cơ khuyến khích các nhóm xã hội hợp tác với nhau thông qua giảm thấp lợi lộc của các chiến lược bất hợp tác vềmặt xã hội.

Chính sách ngoại thương và cải cách thể chế

Mối liên kết giữa cải cách chính sách ngoại thương và các thể chế này là gì? Cải cách ngoại thương thường đòi hỏi phải “nhập khẩu” các thể chế từ nước ngoài. Đôi khi đây là kết quảcủa những hành động chính sách có chủđịnh để hài hoà các thể chế xã hội và kinh tế của một quốc gia với các thể chế kinh tế xã hội của các đối tác thương mại. Ví dụ, tư cách thành viên Tổ chức Thương mại Thế giới đòi hỏi phải ban hành một hệ thống các tiêu chuẩn thể chếnhất định: không phân biệt đối xử trong thương mại và chính sách công nghiệp, minh bạch rõ ràng trong việc công bố các qui tắc thương mại, bảo vệ bản quyền và bằng phát minh nhất quán với qui tắc của Tổ chức Thương mại Thế giới v.v…. Tương tự, tư cách thành viên Liên minh châu Au (EU) đòi hỏi phải thực hiện các yêu cầu bao quát về hành chính và pháp lý đã được đặt ra ở Brussels.

Vào những lúc khác, việc hài hoà sự chênh lệch thể chế giữa các nước (institutional arbitrage) là kết quả của việc giải quyết các áp lực thị trường. Ví dụ, khả năng lưu chuyển người lao động trên khắp thế giới làm khó khăn hơn trong việc đánh thuế công ty và khiến cho các thể chế quốc gia thiên về việc đánh thuế các hàng hoá và yếu tố sản xuất phi ngoại thương như người lao động chẳng hạn. Sự hội nhập tài chính làm tăng mức đền bù cho sựổn định kinh tế vĩ mô và làm cho sựđộc lập với ngân hàng trung ương xem ra có vẻđáng mơước hơn. Cuối cùng, sự mở cửa có thể làm thay đổi các thể chế quốc gia thông qua thay đổi những yếu tốưu tiên làm nền tảng cho các thể chếđó. Tự do dân sự và tự do chính trị là những khái niệm nhập khẩu quan trọng nhất trong thế giới đang phát triển; nhu cầu đối với tính dân chủ mà những ý tưởng này dẫn tới là một sản phẩm trực tiếp của sự mở cửa theo ý nghĩa rộng này.

Sự mua bán hưởng chênh lệch giá (arbitrage) trên thị trường hàng hoá và thị trường vốn, khi không có những điểm phức tạp của lý thuyết điều tốt hạng nhì, luôn đi liền với những kết quảđáng mong đợi về mặt chuẩn tắc; nó làm tăng tính hiệu quả. Nhưng người ta không thểđưa ra cùng một giảđịnh như thế khi xem xét đến việc hài hoà sự chênh lệch thểchế giữa các nước. Không có định lý nào phát biểu rằng sự hài hoà, sự hội tụ về thể chế, hay sự “hội nhập sâu sắc” về thể chế thông qua ngoại thương vốn dĩ là đáng mong đợi. Cho dù nhiều ví dụ dẫn ra trên đây liên quan đến những kết quảđáng mong đợi (chẳng hạn như tính dân chủ cao hơn), nhưng điều này không đúng với mọi kết quảcó thể có. Ta hãy nghĩđến những nước đang đứng trước viễn cảnh thực hiện Chính sách Nông nghiệp Chung của Liên minh châu Au hay cơ chế chống phá giá của họ. Tất cảđều tuỳ thuộc vào tình huống và vào cách thức chính phủ các nước có thể sử dụng được các tình huống hài hoà thể chếđó như thếnào.

Một cách mà chính phủ có thể sử dụng việc hài hoà sự chênh lệch thể chếđể mang lại những ảnh hưởng tốt đẹp là nâng cao uy tín của các thể chế trong nước. Ví dụ, kỹ cương mới ban hành tại các quốc gia đang phát triển theo Tổ chức Thương mại Thế giới – trong những lĩnh vực như các ràng buộc về thuế quan, các biện pháp hạn chếđịnh lượng, dịch vụ, trợ cấp, các biện pháp vềđầu tư liên quan đến ngoại thương (TRIMs), và sở hữu trí tuệ – có thể được xem là giúp chính phủ các nước này khắc phục được những nhược điểm truyền thống trong phong cách quản lý của họ. Các kỹ cương này mang đến tính có thể dựđoán được, tính minh bạch, những hành vi ứng xử trong khuôn khổ các qui tắc, và sự không phân biệt đối xử trong một chừng mực nhất định trong những lĩnh vực chính sách mà thường có sự hành động tuỳtiện và hoạt động tìm kiếm đặc lợi. Trong cùng một tính chất như thế, có lẽđóng góp lớn lao nhất của Hiệp định Mậu dịch Tự do Bắc Mỹ (NAFTA) cho nền kinh tế Mexico là yếu tố“không thểđảo ngược được” và “sự gắn bó keo sơn” mà hiệp định đã đóng góp vào các cuộc cải cách kinh tế của Mexico. Ở châu Au, sự gia nhập của Hy Lạp, BồĐào Nha và Tây Ban Nha vào Liên minh châu Au đã làm cho việc quay trở lại với chế độđộc tài quân sựở các nước này trở thành gần như không thể được.

Tuy nhiên, các thể chếđược du nhập từ nước ngoài có thể hoá ra không thích hợp hoặc phản tác dụng. Phần lớn các tiêu chuẩn lao động mà một số nhóm lao động ở phương Bắc muốn các nước đang phát triển áp dụng – như mức lương tối thiểu cao hơn hay các biện pháp hạn chế một số loại lao động trẻ em – có thể thuộc vào loại này. Các biện pháp hạn chếvề bằng phát minh mới được kêu gọi thông qua hiệp định về Các Lĩnh vực Có Liên quan Đến Thương mại của Quyền Sở hữu Trí tuệ (TRIPs) của Tổ chức Thương mại Thế giới trong điều kiện tốt nhất cũng chỉ là “may mà cũng không may”, hay “phúc đi liền với họa” đối với những nước như An Độ, từ lâu từng hưởng lợi nhờ hàng dược phẩm rẻ. Người ta cũng có thểđưa ra một lập luận tương tự về các áp lực thắt chặt các tiêu chuẩn môi trường ở các nước đang phát triển.

Các cuộc cải cách thể chế thành công thường kết hợp các bản thảo được du nhập từnước ngoài với “hương vị quê nhà.” Một ví dụđiển hình thuộc loại này trong lĩnh vực thương mại xuất phát từ Mauritius, nơi mà thành quả kinh tếưu việt đã được xây dựng trên một tổ hợp đặc thù gồm các chiến lược chính thống và phi chính thống. Thành công của nền kinh tế này phần lớn hình thành từ một khu chế xuất (EPZ) hoạt động theo các nguyên tắc mậu dịch tự do. Khu chế xuất giúp bùng nổ hàng may mặc xuất khẩu sang các thị trường châu Au và đi kèm với bùng nổđầu tưở nước nhà. Tuy nhiên, nền kinh tếđảo quốc này đã kết hợp khu chế xuất với một khu vực nội địa được bảo hộ chặt chẽ mãi đến giữa thập niên 80. Xuất phát điểm của chiến lược song hành này (không giống như chiến lược của Trung Quốc) nằm ở kết cấu xã hội và chính trị của hòn đảo và ở quyết định của các nhà hoạch định chính sách là không phá vỡ một bối cảnh tình hình dân tộc mỏng manh thông qua sự tự do hoá đồng loạt khắp các lĩnh vực mà có thể gây bất lợi cho các nhóm sản xuất hàng cạnh tranh nhập khẩu kỳ cựu. Trên thực tế, chương trình thực hiện khu chế xuất đã mang đến một phương cách khéo léo để tránh những khó khăn chính trị. Việc thành lập khu chế xuất tạo ra các cơ hội mới về ngoại thương và công việc làm mà không phải giải tỏa sự bảo hộ các nhóm sản xuất hàng thay thế nhập khẩu hay những người lao động nam giới chiếm sốđông trong các ngành kỳ cựu. Sự phân đoạn thị trường lao động trước đây vẫn tiếp diễn giữa lao động nam và lao động nữ, trong đó phụ nữ chiếm đa số trong khu chế xuất, có ý nghĩa quan trọng, vì nó ngăn không cho sự phát triển của khu chế xuất gây áp lực làm tiền lương tăng trong phần còn lại của nền kinh tế và không làm tổn thương các ngành thay thế nhập khẩu. Các cơhội lợi nhuận mới được hình thành ở mức cận biên trong khi các cơ hội cũ vẫn được giữnguyên không bị xáo trộn.

Người ta có thể dẫn ra những ví dụ khác về các cuộc cải cách phi chính thống mà đã tỏ ra thành công nhờ thích hợp với thực tế chính trị và và thể chế hiện hữu. Sự hướng ngoại của Hàn Quốc trong những năm 60 chẳng hạn, đã đạt được không phải thông qua tự do hoá nhập khẩu (không đáng kể) mà là thông qua trợ cấp xuất khẩu (rất nhiều). Loại cải cách này hiện nay bị cấm bởi các qui tắc của Tổ chức Thương mại Thế giới về trợ cấp. Tương tự, chiến lược cải cách song hành của Trung Quốc trong nông nghiệp, công nghiệp và ngoại thương, vẫn duy trì các hình thức thể chế phi thị trường đồng thời vẫn sắp xếp các động cơkhuyến khích của thị trường ở mức cận biên, đã thành công rực rỡ. Đây là những trường hợp mà sự thử nghiệm một cách sáng tạo với cải cách thể chếđã đạt được những phần thưởng mà rất có thểđã lớn lao hơn nhiều so với việc du nhập toàn bộ các thể chế từ những quốc gia công nghiệp tiên tiến.3

Hội nhập vào nền kinh tế thế giới như một mô hình cải cách thể chế

Tư cách thành viên Tổ chức Thương mại Thế giới đòi hỏi phải có những cuộc cải cách thểchế mà không chỉ yêu cầu cao, mà còn thuộc vào một loại nhất định. Người ta có thểđặt nghi vấn, như Michael Finger đã hùng hồn đưa ra nghi vấn về sự phù hợp giữa các cuộc cải cách này và nhu cầu của các nước đang phát triển, đặc biệt là những nước kém phát triển nhất. Finger đã tính toán rằng một quốc gia đang phát triển phải tốn 150 triệu đô la để thực hiện những yêu cầu theo các hiệp định của Tổ chức Thương mại Thế giới vềđánh giá hải quan, các biện pháp vệ sinh và vệ sinh thực vật (SPS), quyền sở hữu trí tuệ (IPRs) – một con sốtổng cộng bằng với ngân sách phát triển cả năm đối với nhiều quốc gia kém phát triển nhất. Liệu rằng những đồng tiền này có được chi tiêu đúng đắn hay chăng? Finger lập luận rằng đối với phần lớn các quốc gia đang phát triển, câu trả lời là không. Cho dù các nước này có thể hưởng lợi nhờ củng cố các thể chế của họ trong những lĩnh vực phù hợp, nhưng thực tế là “Các ràng buộc của Tổ chức Thương mại Thế giới không phản ánh được nhận thức về các vấn đề phát triển”. Những chọn lựa khác, ví dụ như giáo dục cơ bản cho phụ nữ, sẽ có con sốsuất sinh lợi hấp dẫn hơn nhiều (Finger 1999). Chắc chắn là bất kỳ một vòng đàm phán thương mại mới nào cũng rút ngắn sợi dây buộc quanh các nước đang phát triển hơn nữa, ngay cả khi người ta có thể né tránh được áp lực trong các lĩnh vực nhiều tranh cãi về môi trường và lao động.

Việc hội nhập vào nền kinh tế thế giới cũng có những yêu cầu khác về mặt thể chế, tinh tế hơn. Sự mở cửa ngụ ý sự va chạm với rủi ro bên ngoài nhiều hơn, và vì thế, sẽ có nhu cầu bảo hiểm xã hội nhiều hơn. Việc cung ứng bảo hiểm xã hội nhiều hơn xem ra là yếu tốthen chốt đàng sau sự cân đối thực nghiệm mà chính phủ các nước nhắm tới, nhiều hơn tại các nền kinh tế mà ngoại thương chiếm tỷ trọng lớn trong GDP (Rodrik 1998). Nói khái quát, sự mở cửa làm tăng mức đền bù đối với các thể chế quản lý xung đột (Rodrik 1999).

Người ta thường bỏ qua sự kiện là các nền kinh tế toàn cầu hoá thành công nhất của thời kỳ trước đây – các con rồng Đông Á – đã không phải tuân thủ những ràng buộc quốc tếvà không phải tốn nhiều chi phí cho sự hội nhập trong kinh nghiệm tăng trưởng của họ vào những năm 60 và 70. Các qui tắc ngoại thương toàn cầu thực chất đã cho phép họđược “ăn theo”, và sự lưu chuyển vốn không phải là một vấn đề. Đó là lý do tại sao các nước này không thể được xem là những hình mẫu quảng cáo cho việc toàn cầu hoá ngày nay. Hàn Quốc, Đài Loan, và các nền kinh tếĐông Á khác đã được tự do hành động theo những chính sách riêng của họ, và họđã sử dụng điều đó tối đa. Như trên đã lưu ý, họđã kết hợp sự trông cậy vào ngoại thương với những chính sách phi chính thống – trợ cấp xuất khẩu, các qui định yêu cầu về tỷ lệ nội địa hoá, các mối liên kết nhập khẩu- xuất khẩu, vi phạm bản quyền và bằng phát minh, các biện pháp hạn chế sự lưu chuyển vốn (bao gồm cảđối với đầu tư trực tiếp nước ngoài), tín dụng theo sự chỉđạo v.v…. Những chính sách phi chính thống này giờđây hoặc không được tán thành, hoặc đã bị loại bỏ bởi các qui tắc ngày nay. Môi trường toàn cầu hoá ngày nay đã đổi khác hoàn toàn.

Không một cuộc cải cách thể chế nào cần cho việc bước vào nền kinh tế thế giới mà là xấu cả, và trên thực tế, phần lớn các cuộc cải cách đó có thểđáng mong đợi một cách độc lập với nhau, như tôi đã lập luận trên đây. Một số có thể có những lợi ích bất ngờ. Ví dụ, chính phủ một nước buộc phải bảo vệ quyền của các nhà đầu tư nước ngoài có thể cũng sẽtrở nên có xu hướng bảo vệ nhân quyền nhiều hơn cho các công dân của mình. Đây là một lập luận hiệu nghiệm trong các cuộc tranh luận của Hoa Kỳ về qui chế quan hệ thương mại bình thường lâu dài của Trung Quốc (PNTR), trước khi Trung Quốc gia nhập Tổ chức Thương mại Thế giới.

Nhưng người ta phải công nhận rằng một chiến lược cải cách thể chế dựa trên sự hội nhập toàn cầu là một chiến lược cải cách “nhỏ giọt”. Các cuộc cải cách có thể có tính “nhỏgiọt,” hoặc có thể không, và ngay cả khi có tính nhỏ giọt, chúng cũng hiếm khi tạo thành một phương cách hữu hiệu nhất nhắm tới những kết cuộc như mong đợi, cho dù những kết cuộc này là cải cách hợp pháp, tuân thủ nhân quyền, hay giảm tham nhũng. Sự thay đổi về thể chếlà tốn kém và đòi hỏi phải sử dụng nguồn nhân lực khan hiếm, năng lực hành chính và vốn liếng chính trị. Những yếu tốưu tiên hàng đầu trong việc hội nhập toàn cầu không nhất thiết sẽ trùng hợp với những yếu tốưu tiên của một chương trình phát triển toàn diện hơn.

Liệu chúng ta có thể trông đợi ở sự ban thưởng về mặt tăng trưởng nhờ mở cửa?

Hội nhập toàn cầu mang đến những chi phí cơ hội bởi các hệ quả về mặt thể chế mà một chiến lược hội nhập như thế gây ra. Người ta phải đánh đổi giữa những chi phí cơ hội này với những lợi ích kỳ vọng. Tất cả các nhà kinh tế học đều biết rằng lợi ích từ ngoại thương là có hiện hữu đấy, nhưng những lợi ích tiêu chuẩn từ ngoại thương thường có xu hướng là ít ỏi mà thôi. Xu hướng trong các thảo luận chính sách thường vượt ra khỏi trường hợp ngoại thương tiêu chuẩn và đưa ra luận điệu rằng các chính sách mở cửa ngoại thương dẫn đến sựtăng vọt các mức tăng trưởng kinh tế một cách đáng kể. Luận điệu này có vẻ nhưđược hỗ trợbởi tư liệu thực nghiệm của các quốc gia. Gần đây, Francisco Rodriguez và tôi đã rà soát lại tư liệu về mối quan hệ giữa chính sách ngoại thương và tăng trưởng (Rodriguez và Rodrik 2001), và đi đến kết luận rằng có một khoảng cách lớn giữa thông điệp mà người sử dụng tưliệu này đã suy ra và “sự kiện” mà tư liệu thực sự chứng minh. Khoảng cách này hình thành từ một số yếu tố. Trong nhiều trường hợp, các chỉ báo về “độ mở cửa” được sử dụng bởi các nhà nghiên cứu là có vấn đề, như các sốđo hàng rào thương mại, hoặc có tương quan cao với các nguồn gốc khác của thành quả kinh tế. Trong những trường hợp khác, các chiến lược thực nghiệm được sử dụng để xác định mối liên kết giữa chính sách ngoại thương và tăng trưởng có những thiếu sót nghiêm trọng, việc loại bỏ các thiếu sót này sẽ dẫn đến những kết quả yếu đi rất nhiều.4 Một vấn đề phổ biến là sự qui kết sai lầm các hiện tượng kinh tế vĩ mô (đồng tiền bịđịnh giá quá cao hay bất ổn kinh tế vĩ mô) hay các yếu tố xác định về mặt địa lý (nhưđịnh địa điểm trong các vùng nhiệt đới) cho các chính sách ngoại thương thích hợp. Một khi đã thực hiện những điều chỉnh đơn giản cho các vấn đề này, người ta hiếm khi tìm thấy mối quan hệ có ý nghĩa về mặt thống kê giữa mức thuế quan và các hàng rào phi thuế và sựtăng trưởng kinh tếở các nước.

Thật ra có những lý do để người ta hoài nghi về sự hiện diện của một mối quan hệchung và rõ ràng giữa mở cửa ngoại thương và tăng trưởng. Mối quan hệ này có thể là một mối quan hệ ngẫu nhiên, phụ thuộc vào nước chủ nhà và các đặc điểm bên ngoài. Sự kiện rằng trên thực tế tất cả các nước tiên tiến ngày nay đạt được tăng trưởng đàng sau các hàng rào thuế quan và bảo hộ giảm chắc chắn chỉđưa ra được một manh mối lẫn lộn mà thôi. Hơn nữa, lý thuyết hiện đại về tăng trưởng nội sinh mang đến câu trả lời mơ hồ cho câu hỏi liệu rằng tự do hoá ngoại thương có thúc đẩy tăng trưởng hay chăng. Câu trả lời thay đổi tuỳ theo việc các áp lực lợi thế cạnh tranh có đẩy các nguồn lực của nền kinh tế hướng tới những hoạt động mà tạo ra tăng trưởng dài hạn hay chăng (thông qua các yếu tố ngoại tác trong nghiên cứu và phát triển, mở rộng đa dạng sản phẩm, cải tiến chất lượng sản phẩm, và v.v…) hay là lại tách chúng ta khỏi các hoạt động đó. Cuối cùng, như tôi đã nhấn mạnh trong suốt chương này, bối cảnh thể chế mà trong đó các chính sách ngoại thương được ban hành có ý nghĩa quan trọng đối với thành quả kinh tế hơn là mức độấn định các hàng rào thương mại cụ thể.

Không một quốc gia nào phát triển thành công bằng cách quay lưng lại với thương mại quốc tế và các dòng vốn dài hạn. Rất ít quốc gia đạt được tăng trưởng trong dài hạn mà không trải nghiệm sự gia tăng tỷ trọng của ngoại thương trong sản lượng quốc gia của họ. Trên thực tế, cơ chế thuyết phục nhất nối kết ngoại thương với tăng trưởng trong những nước đang phát triển là: hàng hoá vốn nhập khẩu có thể rẻ hơn nhiều so với hàng hoá vốn sản xuất tại nước nhà. Những chính sách hạn chế nhập khẩu máy móc thiết bị sẽ làm tăng giá hàng hoá vốn tại nước nhà và do đó làm giảm mức đầu tư thực, phải được xem là những chính sách không đáng mong đợi ngay từđầu. Xuất khẩu là quan trọng vì nhờ có nó người ta mới mua được máy móc thiết bị nhập khẩu.

Nhưng cũng đúng là không một nước nào phát triển mà chỉđơn thuần bằng cách mởcửa ra với ngoại thương và đầu tư nước ngoài. Thủ thuật của những trường hợp thành công là kết hợp các cơ hội mang lại bởi thị trường thế giới với đầu tư trong nước và chiến lược xây dựng thể chếđể kích thích tinh thần làm ăn sôi nổi của các nhà kinh doanh trong nước. Gần như mọi trường hợp xuất sắc – Đông Á, An Độ, Trung Quốc kể từ thập niên 80 – đều liên quan đến sự mở cửa dần dần và từng phần cho nhập khẩu và đầu tư nước ngoài.

Kết luận thích hợp rút ra từ bằng chứng thực nghiệm chẳng phải là người ta nên ưa chuộng bảo hộ mậu dịch hơn so với tự do hoá ngoại thương. Chẳng có bằng chứng nào từ 50 năm qua cho thấy rằng bảo hộ mậu dịch gắn liền một cách có hệ thống với sự tăng trưởng cao hơn. Nhận định của chúng tôi đơn giản chỉ là: người ta không nên đề cao thái quá lợi ích từ sự mở cửa ngoại thương. Khi những mục tiêu chính sách đáng giá khác cạnh tranh với nhau để có được các nguồn lực hành chính và vốn liếng chính trị khan hiếm, thì tự do hoá ngoại thương sâu rộng thường không đáng nhận được sựưu tiên cao như nó thường được hưởng trong các chiến lược phát triển. Đây là bài học có tầm quan trọng đặc biệt cho những quốc gia nhưở châu Phi, đang ở vào thời kỳđầu của cải cách.

Kết luận

Một môi trường chính sách chất lượng cao là môi trường mà phát đi những tín hiệu rõ ràng cho các nhà sản xuất và các nhà đầu tư, không dung chứa những hành vi tìm kiếm đặc lợi, không lãng phí các nguồn lực kinh tế, nhất quán với các năng lực hành chính của chính phủ, và duy trì hoà bình xã hội. Cải cách chính sách ngoại thương góp phần cho phát triển kinh tếtrong chừng mực mà nó giúp xây dựng các thể chế chất lượng cao cùng với các đặc tính trên đây. Ởđây tôi đã lập luận rằng câu hỏi đầu tiên mà các nhà hoạch định chính sách đang trăn trở với cải cách ngoại thương nên đặt ra, không phải là liệu cải cách có dẫn đến khối lượng hàng hoá ngoại thương nhiều hơn, mang lại một cơ chế ngoại thương tự do hơn, hay gia tăng sự tiếp cận thị trường nước ngoài hơn chăng; mà câu hỏi là liệu cải cách có cải thiện được chất lượng của các thể chế tại nước nhà hay chăng. Kết quả của các vòng đàm phán ngoại thương – cho dù song phương, khu vực, hay đa phương – nên được phán xét bởi cùng một thước đo này.

Chú thích

Chương này chủ yếu dựa trên một số tài liệu trước đây, cụ thể là Rodrik 1999, 2000a, và 2000b.

1 Ta nên tiếp tục mà không cần phải nói thêm rằng sự mở cửa ngoại thương và sự nhất quán với các qui tắc của Tổ chức Thương mại Thế giới không phải là đồng nhất với nhau. Một đất nước có thể theo đuổi những chính sách mậu dịch tự do mà không phải là một thành viên của Tổ chức Thương mại Thế giới, và nhiều qui tắc của Tổ chức Thương mại Thế giới rất khác với mậu dịch tự do (như trong trường hợp chống phá giá, các qui định bảo vệ an toàn, và các hiệp định khu vực).

2 Tìm đọc một bài thảo luận và khảo sát bổ ích của Hoff và Stigliz (2000).

3 Tìm đọc một bài thảo luận bổ ích của Kapur và Webb (2000) và Pistor (2000) về các hạn chế của việc du nhập các hình thức thể chế và pháp lý từ nước ngoài.

4 Phân tích chi tiết của chúng tôi bao trùm năm tài liệu mà có lẽđược biết đến nhiều nhất trong lĩnh vực này: Dollar (1992); Sachs và Warner (1995); Ben-David (1993); Edwards (1998); và Frankel và Romer (1999).

Tài liệu gốc: Development,Trade, and the WTO: A Handbook, Nhà xuất bản The World Bank, Washington, D.C. Bản dịch tíếng Việt do Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright thuộc Đại học kinh tế TPHCM biên soạn và thực hiện. Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright chịu trách nhiệm về tính chính xác của việc dịch thuật. Trong trường hợp có khác biệt thì tài liệu nguyên gốc sẽ được sử dụng làm căn cứ.

CHƯƠNG 2

CHÍNH SÁCH VÀ CẢI CÁCH NGOẠI THƯƠNG TRÊN BÌNH DIỆN TỔNG THỂ NỀN KINH TẾ

Kym Anderson

Mọi quốc gia đều có lợi trong việc cải cách chính sách ngoại thương. Điều này đúng ngay cảvới những nền kinh tế mở cửa nhất, bởi vì cho dù chính phủ có thể không làm biến dạng các động cơ khuyến khích, nhưng các chính sách của chính phủở nhiều nước khác đang làm biến dạng mức giá mà các nhà nhập khẩu của nền kinh tế mở nhận được trên các thị trường quốc tế. Ngoài ra, chính mức giá tương đối mới có ý nghĩa quan trọng: các nhà sản xuất và người tiêu dùng của một mặt hàng cụ thểđứng trước những động cơ khuyến khích mà có thể bịbiến dạng không chỉ bởi những chính sách ảnh hưởng trực tiếp đến giá của hàng hoá đó mà đôi khi còn bị biến dạng bởi những chính sách ảnh hưởng đến giá của những sản phẩm thay thế hay sản phẩm bổ trợ trong việc sản xuất và tiêu dùng. Sự can thiệp của chính phủ trên thịtrường quốc tế cũng có những ảnh hưởng biến dạng đáng kểđối với các động cơ khuyến khích hành vi của nhà sản xuất và người tiêu dùng. Lấy ví dụ, các nhà nông có thể nhận được giá quốc tế của hàng nông sản của họ mà vẫn bị thiệt thòi bởi họ phải chuyển từ ngoại tệ sang nội tệ với một tỷ giá hối đoái thấp một cách giả tạo.

Trong chương này chúng ta sẽ tìm hiểu không chỉ những phương cách trực tiếp mà cảnhững phương cách gián tiếp mà trong đó chính sách ngoại thương và các chính sách có liên quan đến ngoại thương ảnh hưởng đến phúc lợi của dân chúng tại các nước đang phát triển. Mục đích của chúng ta là nhận diện tầm quan trọng của việc trang bị một tầm nhìn bao quát trên toàn bộ nền kinh tế khi xem xét ảnh hưởng của những chính sách thực tế tại nước nhà hay nước ngoài hay của những cuộc cải cách chính sách tiềm năng. Ứng với tầm quan trọng của nông nghiệp tại những quốc gia có thu nhập thấp, trong chương này chúng ta sẽ tập trung chủ yếu vào các ảnh hưởng trực tiếp và gián tiếp có thể có của các chính sách đối với khu vực này, nhấn mạnh vào nhu cầu phải xem xét tác động biến dạng giá các yếu tốđầu vào cũng nhưđầu ra sản phẩm đối với các động cơ khuyến khích nhà sản xuất.

Các ảnh hưởng trực tiếp của chính sách: nhìn từ góc độ một khu vực

Trong lịch sử, chính phủ của các nền kinh tế nông nghiệp nghèo thường đánh thuế người nông dân bằng cách này hay cách khác (Krueger, Schiff và Valdés 1988). Đôi khi đó là một dạng thuế bằng hiện vật, như một tỷ phần sản lượng nông nghiệp phải nộp. Trong những bối cảnh khác, khi cây trồng để thu hoa lợi được xuất khẩu, nhà nước thường yêu cầu các nhà sản xuất phải bán sản lượng cho một cơ quan tiếp thị theo luật định và chỉ nhận được một phần của giá xuất khẩu mà thôi. Bằng cách nào đi chăng nữa, nhà nông vẫn chỉ nhận được ít hơn so với giá thị trường tự do của sản phẩm của họ. Ngoại trừ trong những trường hợp hiếm khi xảy ra, khi đó tất cả các khoản thuế này được trao lại cho nhà nông dưới hình thức những hàng hoá và dịch vụ mà bằng không họ phải mua bằng khoản thu nhập đã đóng thuế đó, động cơ khuyến khích sản xuất và tiếp thị hàng nông sản bị giảm sút.

Chính phủ các nền kinh tế nông nghiệp này thường không hoàn lại tiền thuếđó cho các hộ gia đình nông dân, đặc biệt vào những thời kỳđầu phát triển đất nước. Đúng hơn, các khoản thuế này có xu hướng được dùng để phát triển cơ sở hạ tầng nông thôn, trả lương công chức tương đối cao, trợ cấp tiêu dùng thực phẩm v.v…. Cho tới gần đây, người ta vẫn tin rằng việc đánh thuế các nhà nông vì những mục đích trên sẽ không làm giảm sản lượng đáng kể vì các hộ gia đình nông dân thì nghèo và không có chọn lựa nào khác để sử dụng thì giờ, đất đai, và các nguồn lực khác của họ. Tuy nhiên, các nghiên cứu thực nghiệm trong nửa thếkỷ qua cho thấy rằng nhà nông ngay cả trong những hoàn cảnh nghèo nhất cũng đáp ứng khá nhanh nhạy trước giá cả (Askari và Cummings 1977). Khi tiền thu được từ việc trồng các nông sản có thể mua bán bị giảm xuống, các hộ gia đình nông dân chí ít cũng chuyển một phần nguồn lực của họ sang sản xuất những sản phẩm khác hoặc tìm cách thư giãn nghỉ ngơi. Chỉ có những nông dân nghèo nhất mới chịu cám dỗ bởi những khoản thuế như vậy để làm việc chăm chỉ hơn, nhưng ngay cả cách phản ứng đó cũng vẫn có thể làm giảm phúc lợi khi họ có ít thời gian giải trí hơn, đời sống có thể kém khoẻ mạnh hơn và tuổi thọ ngắn hơn.

Điều quan trọng là nguồn lực của các hộ gia đình nông dân bị chuyển ra khỏi việc sản xuất các mặt hàng bịđánh thuế, vì sự chuyển dịch như thế có nghĩa là các nguồn lực của xã hội không được sử dụng trong những lĩnh vực có lợi nhất. Lấy ví dụ, một nhà nông bị nản chí không muốn chuyên trồng cây thu hoa lợi nữa, sẽ phải chi tiêu ít hơn vào các sản phẩm khác và do đó sẽ ít có khả năng thúc đẩy những người khác chuyên môn hoá thực hiện những gì họ làm được giỏi nhất. Tương tự, điều quan trọng là nếu nhà nông phải trả tiền nhiều hơn cho các yếu tốđầu vào mua từ các khu vực phi nông nghiệp (ví dụ, do thuế nhập khẩu đánh vào các mặt hàng này), khi đó họ sẽ mua ít nhập lượng đầu vào này hơn so với mức đầu vào tối ưu. Tuy nhiên, ảnh hưởng trực tiếp này ít có tầm quan trọng kinh tế hơn so với ảnh hưởng gián tiếp của các chính sách bảo hộ khu vực công nghiệp và dịch vụ, như chúng tôi sẽ giải thích rõ trong phần kế tiếp.

Lẽ dĩ nhiên, không phải mọi nhà sản xuất nông nghiệp tại các quốc gia đang phát triển đều đứng trước mức giá nông sản bị kìm chế một cách giả tạo. Thật vậy, các nhà sản xuất một số mặt hàng thực phẩm chủ chốt cạnh tranh với hàng nhập khẩu được hưởng sự bảo hộ trước sự cạnh tranh nhập khẩu mà làm tăng mức giá trong nước của các sản phẩm của họlên cao hơn giá thị trường tự do. Một nghiên cứu thực nghiệm cho mười tám nước đang phát triển từ giữa thập niên 70 đến giữa thập niên 80 đã so sánh cách đối xửđối với một số mặt hàng nông sản xuất khẩu chủ yếu với một số thực phẩm nhập khẩu chính (Krueger, Schiff và Valdes 1988). Các tác giả nhận thấy rằng giá trong nước của thực phẩm nhập khẩu bình quân cao hơn 20 phần trăm so với giá tại biên giới các nước, trong khi giá trong nước của các mặt hàng nông sản xuất khẩu chủ yếu bình quân thấp hơn 11 phần trăm so với mức giá quốc tế. Cả hai kiểu biến dạng này đều có hại cho phúc lợi kinh tế quốc gia; trong khi mức giá xuất khẩu bị kìm chế dẫn đến quá ít nguồn lực được dành cho sản xuất những mặt hàng có thểxuất khẩu này, một chính sách bảo hộ chống lại hàng nhập khẩu đồng thời cũng khuyến khích sự phân bổ quá nhiều nguồn lực vào các ngành cạnh tranh nhập khẩu trong nông nghiệp, và nó cũng làm hại người tiêu dùng các mặt hàng có thể nhập khẩu này thông qua giá thực phẩm cao hơn.

Nghiên cứu của Krueger, Schiff và Valdes có ý nghĩa gì đối với việc cải cách chính sách nông nghiệp tại một quốc gia đang phát triển trung bình? Giảm các biện pháp hạn chếxuất khẩu sẽ làm cho giá trong nước của nông sản xuất khẩu tăng lên thêm một phần tám, trợgiúp cho các nhà sản xuất những mặt hàng có thể xuất khẩu này nhưng lại làm thiệt thòi cho người mua các sản phẩm này trong nước (những người có thể là người chế biến ở các công đoạn tiếp theo sau). Cải cách đó cũng có thể khuyến khích những nhà sản xuất nông sản cạnh tranh nhập khẩu chuyển đổi việc sản xuất của họ sang những mặt hàng có thể xuất khẩu mà hiện đang có mức giá cao hơn. Nếu quốc gia này cũng giảm bớt các biện pháp hạn chế nhập khẩu thực phẩm, các nhà sản xuất những mặt hàng có thể nhập khẩu cũng thấy giá sản lượng của họ giảm và sẽ xem xét việc chuyển đổi sang các nông sản khác. Sự chuyển đổi này càng khuyến khích hơn nữa việc sản xuất hàng có thể xuất khẩu trong nông nghiệp trong chừng mực mà các nguồn lực được sử dụng trong hai phân ngành nông nghiệp này có thể thay thếcho nhau. Cả hai loại cải cách này làm tăng tính hiệu quả của việc sử dụng nguồn lực trong khu vực thông qua khuyến khích sự khai thác lợi thế cạnh tranh nông nghiệp của đất nước nhiều hơn. Như vậy chính những cuộc cải cách mà làm tăng mạnh khả năng sinh lợi tương đối của các ngành mà trước đây không được khuyến khích do các chính sách hạn chế ngoại thương của chính phủ sẽ có xu hướng làm tăng phúc lợi.

Các ảnh hưởng gián tiếp của chính sách: nhìn từ góc độ nhiều lĩnh vực liên quan với nhau

Bài học trên không chỉ áp dụng trong phạm vi khu vực nông nghiệp mà còn có thể áp dụng cho các tương tác giữa nông nghiệp và các khu vực khác trong nền kinh tế. Đó là, nhà nông cũng có thể bị làm nản lòng, cho dù gián tiếp, thông qua những biện pháp can thiệp chính sách phi nông nghiệp. Một nguồn gốc dẫn đến tình trạng nản lòng đó xuất phát từ sự bảo hộcác nhà sản xuất các mặt hàng phi nông nghiệp. Trong một nền kinh tế mà chỉ sản xuất hai loại mặt hàng, hàng có thể nhập khẩu và hàng có thể xuất khẩu, thì một khoản thuếđánh vào hàng nhập khẩu cũng tương đương với một khoản thuếđánh vào hàng xuất khẩu bất kỳ khi nào hai loại hàng này sử dụng những nguồn lực chung như lao động và vốn. Cả hai khoản thuếđều làm tăng giá hàng có thể nhập khẩu tương đối so với hàng có thể xuất khẩu theo một lượng bằng nhau, và chính tỷ số giá này sẽ xác định việc phân bổ nguồn lực giữa hai khu vực (Lerner 1936).

Nói tổng quát hơn, khi giá trong nước của một số sản phẩm công nghiệp hay dịch vụbị tăng lên một cách giả tạo bởi các biện pháp hạn chế nhập khẩu hay bởi các biện pháp trợgiá, nguồn lực sẽ bị rút sang những khu vực cạnh tranh nhập khẩu này bằng tổn thất của các ngành khác trong khu vực nông nghiệp, bao gồm cả những ngành xuất khẩu (Clements và Sjaastad 1984). Trong lịch sử, thuế quan công nghiệp từng là một nguồn đối xử phân biệt gián tiếp chống lại nông nghiệp, nhưng người ta cũng tìm thấy nhiều biện pháp gây biến dạng khác trong các ngành dịch vụ.

Tầm quan trọng của nguyên nhân gây ra sự phân bổ nguồn lực không hiệu quả này không được chú trọng đầy đủ, vì nó có những ý nghĩa quan trọng đối với cải cách. Hai ví dụsẽ minh hoạ nhận định này. Một lần nữa, ta hãy xét một quốc gia trung bình trong nghiên cứu của Krueffer, Schiff và Valdés, giả sử khu vực nông nghiệp là khu vực xuất khẩu ròng (có nghĩa là đất nước này nhập khẩu ròng hàng phi nông nghiệp) và trong phạm vi nông nghiệp, phân ngành nhập khẩu thực phẩm gần như cũng lớn ngang với phân ngành xuất khẩu nông sản. Trong phạm vi ngành nông nghiệp, các biện pháp hạn chế mà làm giảm giá trong nước của nông sản có thể xuất khẩu mất 11 phần trăm và làm tăng giá trong nước của thực phẩm có thể nhập khẩu thêm 20 phần trăm sẽ làm tăng mức giá bình quân chung của nông sản lên không đến 10 phần trăm. Nếu chỉ nhìn từ góc độ một khu vực như trong phần trước, sẽ làm cho người ta tin rằng việc loại bỏ những chính sách nông nghiệp này và do đó làm giảm mức giá nông nghiệp bình quân sẽ cải thiện phúc lợi.

Tuy nhiên, hoá ra một kết luận như thế chỉ rút ra được khi không có sự biến dạng nào trong phần còn lại của nền kinh tế. Nếu các nhà sản xuất công nghiệp chế tạo trong nền kinh tế này được hưởng một tỷ suất bảo hộ danh nghĩa bình quân là 25 phần trăm chẳng hạn (ví dụnhư là kết quả của mức thuế quan đồng đều 25 phần trăm), thì trước khi cải cách và bất kể sựhỗ trợ trực tiếp tích cực đối với các nhà nông, đã có quá nhiều nguồn lực trong nền kinh tếnằm trong hoạt động công nghiệp so với hoạt động nông nghiệp. Trong trường hợp đó, giảm hỗ trợ nông nghiệp có thể làm tình trạng phân bổ nguồn lực không hiệu quả này càng thêm tồi tệ chứ chẳng phải cải thiện nó. Đểđảm bảo một cuộc cải cách chính sách nâng cao phúc lợi trong trường hợp này, trước tiên phải hạ thấp mức độ hỗ trợ công nghiệp bằng với mức hỗtrợ các nhà nông, giảm dần bảo hộ trong cả hai lĩnh vực một cách đồng thời.1

Nếu cảm thấy quá khó khăn về mặt chính trị khi hạ thấp bảo hộ thuế quan cho các nhà sản xuất công nghiệp chế tạo, có lẽ sự cải thiện phúc lợi tương tự cũng sẽđạt được thông qua tăng mức hỗ trợ nông nghiệp chăng? Trên lý thuyết là có thể, nhưng trong thực tế một chiến lược đền bù cho thuế quan như thế sẽ là không khôn ngoan, vì một số lý do. Thứ nhất, nếu mức hỗ trợ cho các ngành khác nhau trong phạm vi từng khu vực của hai khu vực mà không đồng đều, tình trạng kém hiệu quả trong việc sử dụng nguồn lực trong nội bộ khu vực vẫn còn và có thể còn trở nên tồi tệ hơn khi mức hỗ trợ nông nghiệp bình quân gia tăng. Thứhai, nền kinh tế lúc nào cũng được tạo thành bởi nhiều hơn hai khu vực này, nên các mức hỗtrợ tương tự cũng sẽ phải được dành cho các khu vực ngư nghiệp, khai khoáng và các khu vực khác đểđảm bảo sự cải thiện chung về hiệu quả sử dụng các nguồn lực quốc gia. Thứ ba, giả sử sự trợ giúp nông nghiệp được cung cấp thông qua trợ cấp các nhập lượng đầu vào nhưphân bón và nước như trên thực tế thường xảy ra, ngay cả tại những nước nghèo. Hoá ra là chính sách hỗ trợ nông nghiệp thông qua nhập lượng đầu vào sẽ kém hiệu quả hơn và thậm chí còn phản tác dụng vì nó sẽ khuyến khích việc sử dụng chỉ một số loại nhập lượng thay vì tất cả các yếu tốđầu vào trong hoạt động nông nghiệp (Warr 1978). Tệ hại nhất là, các nhà sản xuất công nghiệp sẽ nhận thấy tình hình của họ trở nên bị tác hại nếu sự hỗ trợ sản xuất nông nghiệp gia tăng, và nếu không có thay đổi gì trong các áp lực kinh tế chính trịđang xảy ra, người ta có thể cho rằng họ sẽ yêu cầu quay trở lại trạng thái trước đây, có lẽ thông qua một đợt tăng khác trong thuế quan công nghiệp. Rõ ràng sựđền bù thuế quan cho các nhà nông là một chiến lược cải cách rủi ro hơn nhiều để cải thiện việc sử dụng nguồn lực quốc gia so với chiến lược điều tốt hạng nhất là giảm thuế quan công nghiệp.

Các ảnh hưởng gián tiếp bổ sung của việc làm biến dạng tỷ giá hối đoái

Nghiên cứu của Krueger, Schiff và Valdés (1988) cũng xem xét mức độ mà sự thâm hụt tài khoản vãng lai không thể chống đỡđược, tỷ giá hối đoái chính thức bịđịnh giá quá cao v.v… thổi phồng một cách giả tạo giá trịđồng tiền của một quốc gia trên quan điểm của các nhà nông. Những chính sách như thế khuyến khích sản xuất (và làm nản lòng tiêu dùng trong nước) đối với những mặt hàng không thể ngoại thương so với những mặt hàng có thể ngoại thương và do đó tiêu biểu cho một nguồn gốc khác dẫn đến tình trạng không hiệu quả trong sử dụng nguồn lực quốc gia và không khuyến khích nông nghiệp.

Về mặt thực nghiệm, đối với mười tám nước đã được Krueger, Schiff và Valdes nghiên cứu, các chính sách kinh tế vĩ mô này đã không làm nản lòng các nhà sản xuất nông nghiệp cho bằng sự bảo hộ công nghiệp. Tuy nhiên, chúng cũng gây thêm khó khăn cho các nhà nông. Hợp lại, tác động tiêu cực gián tiếp của các chính sách công nghiệp và kinh tế vĩmô đối với các động cơ khuyến khích nhà nông nhiều hơn gấp hai lần rưỡi so với các ảnh hưởng tiêu cực trực tiếp của các chính sách xuất khẩu nông sản trong thập niên 1974-84, tương đương với sự kìm chế giá hàng nông sản có thể xuất khẩu một khoảng bằng 38 phần trăm, so với chỉ có 11 phần trăm của các biện pháp trực tiếp. Tình trạng làm nản lòng một cách gián tiếp này cũng áp dụng cho các nhà nông cạnh tranh với hàng nhập khẩu. Trong mẫu các quốc gia đang phát triển này, các nhà nông cạnh tranh với hàng nhập khẩu được hưởng mức bảo hộ danh nghĩa trực tiếp là 20 phần trăm trong thập niên đó, cho nên ngay cảnhững nhà nông được thiên vị nhất tại các quốc gia này cũng rơi vào tình trạng bất lợi bởi sựvượt trội của các ảnh hưởng gián tiếp bất lợi của các chính sách phi nông nghiệp đối với các động cơ khuyến khích nông nghiệp.

Ý nghĩa trên bình diện tổng thể nền kinh tế của việc giảm thuế quan nhập khẩu trong trường hợp trên là gì? Chỉ riêng việc cắt giảm các biện pháp hạn chế nhập khẩu thực phẩm không thôi có lẽ sẽđẩy mạnh sản xuất nông sản xuất khẩu, sẽ cải thiện việc phân bổ nguồn lực trong phạm vi khu vực nông nghiệp. Nhưng nó cũng sẽ giải toả những nguồn lực lưu động, khi đó có thểđược chuyển vào các hoạt động phi nông nghiệp mà xét bình quân đang được bảo hộ nhiều hơn so với nông nghiệp. Vì vậy, vấn đề hiệu quả chung của việc sử dụng nguồn lực quốc gia sẽ tăng hay giảm là một vấn đề thực nghiệm nếu chỉ có một phân ngành hạn chế nhập khẩu và sự biến dạng tỷ giá hối đoái được giải toả. Chỉ khi nào tự do hoá tất cảcác ngành từng được bảo hộ thì các nguồn lực mới được chuyển tới những ngành và khu vực ít được bảo hộ hơn và do đó mới đảm bảo cải thiện hiệu quả sử dụng nguồn lực trong sản xuất hàng có thể xuất khẩu. Ngay cả khi đó, cũng có khả năng rằng các nguồn lực lưu động này sẽ chuyển vào sản xuất những mặt hàng không thể ngoại thương nếu đồng tiền vẫn còn bịđịnh giá quá cao. Đây là lý do làm nên giá trị của một cuộc cải cách toàn diện, tự do hoá ngoại thương một cách đồng thời trong hàng hoá, dịch vụ, và tiền tệ.

Thị trường các yếu tố sản xuất thì sao?

Tầm nhìn từ góc độ tổng thể nền kinh tếđối với cải cách ngoại thương cũng sẽ không được hoàn thiện trừ khi người ta mở rộng ra cho các biện pháp hạn chế dòng chảy các yếu tố sản xuất. Các nhà lý thuyết trong những năm 50 đã chỉ ra khả năng ngoại thương hàng hoá có thểthay thế hoàn hảo cho ngoại thương các yếu tố sản xuất xét theo cả khối lượng hàng hoá ngoại thương và lợi ích phúc lợi từ ngoại thương (Mundell 1957). Tuy nhiên, khả năng lý thuyết đó chỉđúng trong điều kiện hạn chế công bằng. Gần đây hơn, người ta đã chú ý đến khả năng ngoại thương một số yếu tố sản xuất sẽ bổ sung cho việc ngoại thương hàng hoá, chứ không phải thay thế (Markesen 1983). Điều đó có thể xảy ra khi các yếu tố sản xuất khác có tính chuyên biệt theo ngành và vì vậy, việc ngoại thương hàng hoá là không đủđể cân bằng giá các yếu tố sản xuất giữa các quốc gia. Trong trường hợp đó, việc ngoại thương các yếu tố sản xuất lưu động trên thế giới có thể tạo ra thêm lợi ích phúc lợi từ ngoại thương. Nó cũng có thể xảy ra khi có sự khác biệt về công nghệ giữa các nước; khi đó mỗi nước sẽ nhập khẩu yếu tố sản xuất thâm dụng trong những ngành mà họ có lợi thế về công nghệ.

Vì những lý do quốc gia và văn hoá, sự di cư thường xuyên của người lao động không được dễ dàng trong những thập niên gần đây, nhưng nhiều quốc gia đã trải nghiệm tình trạng di chuyển tạm thời của người lao động, mang đến lợi ích hỗ tương cho những nước có liên quan. Tuy nhiên, điều quan trọng hơn nhiều trong hai thập niên qua là sự gia tăng di chuyển nguồn vốn xuyên biên giới các nước. Đầu tư trực tiếp nước ngoài có thể mang theo với nó không chỉ vốn tài chính mà cà những kỹ năng quản lý và tiếp thị, tri thức công nghệ, và tài sản trí tuệ – những dạng vốn mà các công ty nước ngoài có thể không sẵn lòng “xuất khẩu” nếu họ không thể nắm quyền kiểm soát chúng. Do đó, những quốc gia đang phát triển tìm cách khai thác trọn vẹn lợi thế so sánh của họ cần phải giải toả các biện pháp hạn chế các dòng đầu tư nước ngoài chảy vào. Cũng theo cùng lập luận đó, họ cần cho phép dòng đầu tưnước ngoài chảy ra để cho những người chủ sở hữu vốn trong nước cũng có thểđược hưởng lợi ích cao nhất có thể có.

Các hệ quảđộng của cải cách ngoại thương

Tự do hoá ngoại thương hàng hoá, dịch vụ, tiền tệ và vốn không chỉ cải thiện hiệu quả sửdụng nguồn lực quốc gia và phúc lợi người tiêu dùng vào một thời điểm nào đó mà còn đóng góp cho tăng trưởng kinh tế. Những cơ chế mà qua đó sự mở cửa đóng góp cho tăng trưởng đang dần dần được người ta am hiểu hơn, nhờ vào các công trình nghiên cứu tiên phong của các lý thuyết gia như Grossman và Helpman (1991) và Rivera-Batiz và Romer (1991). Trong một khảo sát bổ ích trong tư liệu tiếp theo, Taylor (1999) nhận ra một số kênh mà thông qua đó sự mở cửa ngoại thương có thểảnh hưởng đến tỷ lệ tăng trưởng của nền kinh tế. Các kênh đó bao gồm: qui mô của thị trường khi tri thức được đưa vào các sản phẩm ngoại thương, ảnh hưởng của sự lan truyền tri thức, và mức độ tạo ra tri thức dư thừa không cần thiết mà người ta nên tránh thông qua mở cửa. Trên quan điểm của một nhà hoạch định chính sách, điều quan trọng hơn là: bằng chứng thực nghiệm sẵn có ủng hộ cực lực cho nhận định rằng các nền kinh tế mở tăng trưởng nhanh hơn (Edwards 1993; USITC 1997).

Nếu cải cách ngoại thương gây tác hại đến môi trường thì sao?

Một cách lý tưởng, khi nhìn từ góc độ tổng thể nền kinh tế, người ta nên xem xét đến tất cảcác tác động đáng kể của cải cách ngoại thương đối với phúc lợi con người. Điều đó có thểbao gồm cái gọi là những mục tiêu chính sách phi kinh tế, cũng như những ảnh hưởng kinh tếtiêu chuẩn nhưảnh hưởng đối với môi trường thiên nhiên, đói nghèo, thất nghiệp, an toàn lương thực, phân phối thu nhập và của cải giữa các vùng và các hộ gia đình. Ởđây ta không có đủ chỗđể bàn luận từng vấn đề một, nhưng ta có thể tìm thấy cách xử lý xuất sắc nhất trong các quyển sách như của Corden (1997). Kết luận chính rút ra từ tư liệu này là bất luận mục tiêu chính sách trong nước mà người ta định ra là gì, các công cụ chính sách ngoại thương gần như chẳng bao giờ là những biện pháp “điều tốt hạng nhất” đểđạt được các mục tiêu này.

Kết luận này không phải ý muốn nói rằng người ta nên thực hiện cải cách ngoại thương mà không xem xét đến các mục tiêu xã hội khác. Cải thiện phúc lợi thông qua tự do hoá ngoại thương không thểđược đảm bảo nếu các chính sách tiêu dùng tối ưu trong nước không được thiết lập. Không có ví dụ minh họa nào tốt hơn vềđiều này cho bằng ví dụ vềmôi trường thiên nhiên. Lấy ví dụ, việc giảm các biện pháp hạn chế xuất khẩu gỗ mà không có các chính sách khác về tài nguyên rừng thì có thể dẫn đến nạn phá rừng thái quá. Một ví dụ khác là việc giảm thuế xuất khẩu của Mông Cổđối với len casơmia, dẫn đến khuyến khích sự chăn thả súc vật thái quá trên các đồng cỏ chung. Trong những trường hợp này và nhiều trường hợp khác như thế, sự khai thác thái quá là hậu quả của các quyền sở hữu tài sản được xác định một cách kém cỏi hay hoạch định chính sách một cách yếu kém. Rõ ràng các chính sách môi trường và nguồn lực tốt là cần thiết trước khi có thểđạt được phúc lợi xã hội tối ưu.

Tuy nhiên, lưu ý rằng các chính sách môi trường và nguồn lực này là đảm bảo phải có, bất kể mức độ mở cửa của nền kinh tế ra sao. Ngoài ra, tất cả những gì mà cải cách ngoại thương đòi hỏi thêm nữa là mức độ can thiệp chính sách môi trường phải được điều chỉnh khi ngoại thương được tự do hoá để bảo đảm rằng bất kỳ sự tổn hại môi trường nào mà đi kèm với mở cửa phải tương xứng về giá trị với lợi ích cận biên nhận được từ sự mở rộng ngoại thương. Lẽ dĩ nhiên, cải cách ngoại thương không nhất thiết gây ra thêm thiệt hại về môi trường; chí ít người ta thấy triển vọng có khả năng xảy ra tương đương là: những thay đổi vềsản xuất và tiêu dùng đi kèm với tự do hoá mậu dịch thực sự còn làm giảm tình trạng ô nhiễm hay rút kiệt nguồn lực (Anderson 1997).

Ý nghĩa đối với các nhà sản xuất có tư duy cải cách và các nhà hoạch định chính sách ngoại thương

Một ý nghĩa rõ ràng của tầm nhìn trên tổng thể nền kinh tế này đối với các nhà sản xuất mưu cầu ảnh hưởng đến chính sách chính phủ là: tiêu điểm của họ không nên hạn chế trong những biện pháp ảnh hưởng trực tiếp đến chính các ngành sản xuất của họ. Như nghiên cứu của Krueger, Schiff và Valdes (1988) cho thấy, ảnh hưởng gián tiếp của các chính sách phi nông nghiệp và chính sách kinh tế vĩ mô đối với phúc lợi nhà nông có thể lớn hơn gấp mấy lần so với ảnh hưởng trực tiếp đối với các động cơ khuyến khích của các chính sách nông nghiệp ảnh hưởng đến các nhà nông định hướng xuất khẩu. Điều này cũng đúng trong phạm vi một khu vực, và thậm chí còn đúng hơn thế trong chừng mực mà các yếu tố sản xuất có thể thay thế cho nhau trong nội bộ một khu vực nhiều hơn là giữa các khu vực với nhau.

Trong việc vận động cải cách ngoại thương, người ta cần phải thận trọng đểđảm bảo rằng tự do hoá ngoại thương không đi kèm hoặc được tiếp theo sau bởi việc “phối hợp sắp xếp lại” các hình thức hỗ trợ. Có nhiều cách để hỗ trợ các nhà sản xuất mà không thông qua chính sách ngoại thương, và phần lớn các phương cách đó thậm chí còn gây ra trình trạng bất hiệu quả hơn so với các biện pháp ngoại thương. Sẽ thật là phản tác dụng nếu vận động bãi bỏ một biện pháp hạn chế ngoại thương mà lại dẫn đến một sự thay thế bên trong tương tựnhư thế.

Một khía cạnh chính của các hoạt động vận động hành lang của các nhà xuất khẩu thường liên quan đến việc kêu gọi bãi bỏ các chướng ngại ngăn cản sự tiếp cận thị trường nước ngoài. Một lần nữa ởđây, người ta cũng cần có một tầm nhìn trên tổng thể nền kinh tế(như sự giám sát để ngăn ngừa tình trạng phối hợp sắp xếp lại). Lấy ví dụ, ta hãy xem lợi ích của các quốc gia đang phát triển có lợi thế so sánh mạnh trong lĩnh vực nông nghiệp. Họ có thể hưởng lợi trực tiếp nhờ giảm bảo hộ nông nghiệp tại các nước công nghiệp tiên tiến, nhưng họ còn có thể hưởng lợi, dù chỉ là gián tiếp, thông qua giảm bảo hộ công nghiệp tại chính các nước này. Ví dụ hiển nhiên nhất là việc giảm các hàng rào nhập khẩu rất cao đối với hàng dệt may, quần áo, và giày dép. Việc sản xuất và thương mại toàn cầu nhiều hơn đối với các mặt hàng này sẽđạt được nhờ giảm bảo hộ, với sự mở rộng sản lượng tập trung tại các nước mới công nghiệp hoá. Một hệ quả trực tiếp sẽ là nhu cầu mở rộng đối với các nhập lượng đầu vào như sợi cô tông, len và da – nhưng đó mới chỉ là một phần tác động đối với các nước nông nghiệp đang phát triển. Có lẽ quan trọng hơn là: cuộc cải cách như thế sẽđẩy nhanh công nghiệp hoá tại các nước đang phát triển có mật độ dân cưđông đúc hơn, mà sẽthu hút nguồn lực ra khỏi các khu vực nông nghiệp của họ. Do đó, một hệ quả gián tiếp là nhu cầu của những quốc gia mới công nghiệp hoá này sẽ gia tăng đối với thực phẩm nhập khẩu. Điều này cho thấy có một triển vọng để cho các quốc gia nông nghiệp đang phát triển và các quốc gia đang phát triển mới công nghiệp hoá hành động một cách chọn lọc nhằm đẩy mạnh sự tiếp cận thị trường nhiều hơn đối với nông sản và hàng dệt may tại các nền kinh tếtiên tiến. Đến lượt các quốc gia đang phát triển, người ta kỳ vọng rằng họ sẽ cho phép sự tiếp cận thị trường của họ nhiều hơn đối với hàng hoá và dịch vụđược xuất khẩu từ các nền kinh tế tiên tiến – một bình diện khác của sự kết nối liên khu vực của nền kinh tế toàn cầu.2

Chú thích

1 Trên thực tế có thể có một mức độ phân biệt tinh vi hơn, người ta không chỉ tính đến sự biến dạng giá yếu tốđầu vào (để có được một sốđo về sự hỗ trợ hiệu dụng đối với giá trị gia tăng chứ không phải chỉ là sự gia tăng danh nghĩa đối với giá sản lượng), mà còn xét đến mức độ thay thế hay bổ trợ giữa các khu vực trong việc sản xuất và tiêu dùng. Tìm đọc Corden (1971); Vousden (1990, chương 9).

2 Ví dụ, tìm đọc các nghiên cứu thực nghiệm gần đây về các ảnh hưởng trên toàn thể nền kinh tế của cải cách ngoại thương toàn cầu và ý nghĩa của chúng đối với sản xuất nông nghiệp và ngoại thương trong Hertel và những người khác (sắp xuất bản); Anderson, Hoekman và Strutt (2001).

CHƯƠNG 3

ĐỊNH GIÁ QUÁ CAO TỶ GIÁ HỐI ĐOÁI VÀ BẢO HỘ MẬU DỊCH

Howard J. Shatz & David G. Tarr

Cho dù cả hai hệ thống tỷ giá hối đoái cốđịnh và linh hoạt (và các biến thể của chúng) đều có những ưu điểm và nhược điểm riêng, hơn một nửa các quốc gia trên thế giới hiện đang duy trì cơ chế tỷ giá hối đoái cốđịnh hay cơ chế tỷ giá có quản lý.1 Trong chương này, dù không thảo luận về lợi ích tương đối của các hệ thống tỷ giá hối đoái này, chúng ta vẫn lưu ý rằng, như một vấn đề thực nghiệm, việc quản lý tỷ giá hối đoái tại nhiều quốc gia trên thế giới đã dẫn đến tình trạng định giá quá cao tỷ giá hối đoái thực, trong một sốtrường hợp dẫn đến những biến dạng lớn.2 (Tìm đọc bài thảo luận sâu xa hơn về các mối liên kết giữa ngoại thương và quản lý kinh tế vĩmô trong CD-ROM “Chính sách ngoại thương ứng dụng,” đi kèm với tài liệu này.)

Vì chính phủ các nước thường đứng trước những vấn đề về các cú sốc bên ngoài và thâm hụt ngoại thương bên ngoài trong bối cảnh cơ chế tỷ giá hối đoái cốđịnh, nên việc khảo sát chính xác kinh nghiệm thế giới vềảnh hưởng của các tỷ giá hối đoái bịđịnh giá quá cao theo một phương cách dễ hiểu đối với các nhà hoạch định chính sách là việc làm bổích. Trong chương này, chúng ta sẽtrình bày lý thuyết, bằng chứng kinh tế lượng giữa các nước, và các trường hợp nghiên cứu quan trọng vềảnh hưởng của tỷ giá hối đoái bịđịnh giá quá cao.

Cho dù trên bình diện cả nhóm, các quốc gia đang phát triển tích cực tự do hoá cơchế ngoại thương trong các thập niên 80 và 90, nhưng chính phủ một số nước vẫn tiếp tục hành động để bảo vệ tỷ giá hối đoái chống lại các nỗ lực tự do hoá mậu dịch dài hạn. Phương thức cổđiển là cố gắng bảo vệ một tỷ giá hối đoái được định giá quá cao thông qua các chính sách bảo hộ mậu dịch.3 Kinh nghiệm cho thấy rằng việc duy trì một tỷ giá hối đoái được định giá quá cao sẽ làm chậm trễ các triển vọng tăng trưởng trung hạn cho đến dài hạn của đất nước. Trên thực tế, một tỷ giá hối đoái được định giá quá cao thường là nguyên nhân cội rễ của sự bảo hộ, và đất nước sẽ không thể quay về với các chính sách mậu dịch tự do hơn cho phép đạt được tăng trưởng mà không cần phải điều chỉnh tỷ giá hối đoái.

Hơn nữa, việc phá giá tỷ giá hối đoái danh nghĩa xem ra là một điều kiện cần đểđạt được sự mất giá mạnh của tỷ giá hối đoái thực, như hầu hết các cuộc phá giá thực (khoảng 25-35 phần trăm) đã gắn liền với việc phá giá danh nghĩa (Ghei và Hinkle 1999). Những nỗ lực lâu dài nhằm sử dụng việc điều chỉnh giảm tiền lương và giá cả như một phương tiện để khôi phục một tỷ giá hối đoái thực cạnh tranh thường dẫn tới đình trệ hay suy thoái nghiêm trọng.

Kinh nghiệm trên thế giới cho thấy rằng việc bảo vệ tỷ giá hối đoái không mang lại lợi ích trong trung hạn, vì dự trữ ngoại hối giảm cuối cùng sẽ gây áp lực buộc phải phá giá đồng tiền. Tốt hơn là nên hoàn tất việc phá giá mà không phải có những tổn thất dựtrữ ngoại hối gây suy yếu hơn nữa và làm giảm sút năng suất do các biện pháp kiểm soát nhập khẩu. Kinh nghiệm vềphá giá cho thấy rằng sau khi phá giá, tỷ giá hối đoái sẽ đạt đến một trạng thái cân bằng mới và trạng thái cân bằng đó chịu ảnh hưởng mạnh bởi các chính sách của ngân hàng trung ương và chính phủ.

Các vấn đề của một tỷ giá hối đoái bịđịnh giá quá cao

Những quốc gia cố gắng duy trì tỷ giá hối đoái bịđịnh giá quá cao thường cản trởđáng kểsự tăng trưởng trong trung hạn đến dài hạn. Lý thuyết, các nghiên cứu thống kê giữa các nước, và các trường hợp lịch sử tất cảđều củng cố cho những phát hiện cơ bản rằng việc định giá tỷ giá hối đoái quá cao có thể làm giảm hiệu quả kinh tế, phân bổ sai các nguồn lực, tăng hiện tượng tháo chạy vốn, và nguy hại hơn cả, dẫn đến các biện pháp kiểm soát ngoại thương và ngoại hối.

Lý thuyết

Lý thuyết cho thấy rằng có nhiều kênh mà qua đó một tỷ giá hối đoái được ấn định quá cao có thể gây tổn hại cho nền kinh tế và tăng trưởng:

Nó phân biệt đối xử chống lại xuất khẩu. Vì một tỷ phần đáng kểchi phí sản xuất phải trả bằng nội tệ, nên tỷ giá hối đoái quá cao dẫn đến giảm động cơ khuyến khích các nhà xuất khẩu và khả năng cạnh tranh trên thị trường nước ngoài. Điều này làm thắt chặt các khoản thu ngoại hối và tác hại đến khả năng mua hàng nhập khẩu cần cho hoạt động kinh tế của đất nước.

Các ngành cạnh tranh nhập khẩu phải đương đầu với áp lực gia tăng từ các công ty nước ngoài, dẫn đến những lời kêu gọi bảo hộ chống lại hàng nhập khẩu từ các nhà vận động hàng lang công nghiệp và nông nghiệp. Ap lực chính trịđòi hỏi bảo hộ cuối cùng tỏ ra thắng thế, chính phủ các nước nhượng bộ trước sự vận động và ban hành thuếquan cao hơn đối với hàng nhập khẩu. Điều này che chắn nền kinh tế trước sự cạnh tranh quốc tế và làm giảm sự tiếp cận với công nghệ và các yếu tốđầu vào nhập khẩu cần thiết. Kết quả là tăng trưởng giảm sút. Việc phá giá phục vụ cho mục đích kép là bảo hộ một cách đồng đều đối với các ngành cạnh tranh nhập khẩu và gia tăng động cơ khuyến khích các nhà xuất khẩu.

Tiến bộ năng suất chậm đi vì khu vực xuất khẩu và khu vực cạnh tranh nhập khẩu, nơi mà tiến bộ năng suất thường diễn ra nhanh nhất, bị rơi vào tình trạng bất lợi do tỷ giá hối đoái bịđịnh giá quá cao (Cottani, Cavallo, và Khan 1990).

Định giá tỷ giá hối đoái quá cao dẫn đến sự tháo chạy vốn trong dân cư trong nước, những người dựđoán sẽ có sự phá giá đồng tiền. Hậu quả là sẽ không có sẵn ngoại hối dành cho việc nhập khẩu các mặt hàng cần thiết.

Ngoại hối có thểđược phân phối theo định mức và do chính phủ phân bổ một cách không hiệu quả.

Những nỗ lực bảo vệ một tỷ giá hối đoái được định giá quá cao thông qua thắt chặt chính sách tiền tệ có thểđẩy nền kinh tế tới chỗ suy thoái nghiêm trọng.

Nhu cầu khôi phục cán cân bên trong

Khi một đất nước bị thâm hụt cán cân thương mại, đất nước không đạt được sự cân bằng “bên ngoài”. Từđồng nhất thức hạch toán thu nhập quốc gia, ta biết rằng thâm hụt thương mại có nghĩa là đất nước chi tiêu nhiều hơn so với thu nhập của mình. Nghĩa là thâm hụt thương mại cho phép đất nước tiêu dùng hay chi tiêu vượt quá thu nhập của mình (hay vượt quá giá trị sản lượng mà đất nước sản xuất ra). Khi chi tiêu của một quốc gia không bằng với thu nhập của quốc gia ấy, ta nói quốc gia không đạt cân bằng “bên trong”. Sựmất cân bằng bên trong và bên ngoài này có thể gây trở ngại nghiêm trọng cho thành quảkinh tế của đất nước, và các quốc gia đang gánh chịu các cú sốc bên ngoài thường gặp phải tình trạng mất cân bằng này.

Cho dù việc phá giá danh nghĩa được chuẩn bị nhằm điều chỉnh vấn đề cân bằng bên ngoài, nó cũng sẽ có vai trò quan trọng đảm bảo sự cân bằng bên trong; bằng không, thâm hụt thương mại có lẽ sẽ không được điều chỉnh bằng việc phá giá danh nghĩa. Đối với nhiều quốc gia đang phát triển, thâm hụt thương mại phản ánh thâm hụt ngân sách chính phủ, mà thường được tài trợ bằng việc mở rộng tiền tệ. Việc mở rộng tiền tệđến lượt nó lại dẫn đến lạm phát. Trong bối cảnh này, tác động của việc phá giá danh nghĩa đối với tỷ giá hối đoái thực có thể bị xói mòn bởi lạm phát, vì lạm phát cao có xu hướng làm lên giá tỷ giá hối đoái thực, làm cho việc loại trừ thâm hụt thương mại trở nên khó giải quyết.

Nói chung, các chính sách tiền tệ hay chính sách ngân sách phải được kết hợp với chính sách ngoại hối đểđạt được đồng thời sự cân bằng bên trong và bên ngoài. Đây là một trường hợp đặc biệt của một nguyên tắc kinh tế học tổng quát hơn: nhiều mục tiêu chính sách thường đòi hỏi nhiều công cụ chính sách. Tuy nhiên, trong chương này chúng ta tập trung vào kinh nghiệm của những nước đã hạn chế việc sử dụng sựđiều chỉnh tỷgiá hối đoái như một công cụchính sách kinh tế.

Các vấn đề với cơ chếđiều chỉnh “tựđộng”

Trừ khi ngân hàng trung ương có hành động bù đắp thâm hụt, một khoản thâm hụt thương mại sẽ dẫn đến giảm cung tiền trong nước. Như vậy, một phản ứng trước tỷ giá hối đoái bịđịnh giá quá cao là giữ cho tỷ giá hối đoái danh nghĩa cốđịnh và giảđịnh rằng giá trong nước và tiền lương sẽ giảm và vì thế giúp đưa mức giá hàng hoá có thể ngoại thương trở về với mức cạnh tranh quốc tế. Đây là “cơ chế dòng tiền vàng” mà David Hume đã mô tả vào thế kỷ 18. Vấn đề với chiến lược này là trong hầu hết các nền kinh tếhiện đại, giá và lương có xu hướng không đủ linh hoạt theo hướng giảm xuống, mà vẫn giữ nguyên, và nền kinh tế phải gánh chịu những thời kỳ thất nghiệp kéo dài nếu chiến lược có cơ may thành công. Phần lớn các nền kinh tế không sẵn lòng chấp nhận những tổn thất cao này. (Tìm đọc bài thảo luận sâu xa hơn trong Sachs và Larrain 1999.) Ví dụ, nhưđược mô tả dưới đây, Chi lê đã gánh chịu sự suy thoái kéo dài trong thời kỳ 1982-83 trước khi phá giá đồng tiền vào năm 1984, và các quốc gia châu Phi nói tiếng Pháp trong khu vực CFA đã trải nghiệm những hậu quả thảm hại của việc định giá đồng tiền quá cao; trong một số nước, sự suy thoái kinh tế sánh ngang với thời kỳĐại Khủng hoảng ở Hoa Kỳ.

Kinh nghiệm của khu vực CFA cũng dẫn đến sự nghi ngờ về nhận định rằng các quốc gia nên tránh phá giá đồng tiền nhằm lưu giữ các nhà đầu tư quốc tế. Khu vực này chắc chắn có giá cả và tỷ giá hối đoái ổn định, nhưng thất bại của họ trong việc giải quyết những vấn đề xảy ra do tỷ giá hối đoái thực bịđịnh giá quá cao đã làm giảm đáng kể sức thu hút của họđối với các nhà đầu tư nước ngoài. Sự tháo chạy vốn gia tăng khi người ta dựđoán phá giá đồng tiền cuối cùng sẽ xảy ra (Clément và những người khác 1996).

Thành quả kinh tế của các quốc gia

Cottani, Cavallo và Khan (1990) đã khảo sát ảnh hưởng của việc ấn định sai tỷ giá hối đoái thực và sự biến thiên của thành quả kinh tế của 24 quốc gia đang phát triển trong khoảng thời gian từ năm 1960 đến 1983. Họ nhận thấy rằng việc ấn định sai tỷ giá hối đoái có quan hệ mạnh với mức tăng trưởng thấp của GDP trên đầu người. Việc ấn định sai tỷ giá hối đoái cũng có quan hệ với năng suất thấp (nguồn vốn không đến với những công ty hay khu vực có thể sử dụng vốn một cách tốt nhất), tăng trưởng xuất khẩu thấp và tăng trưởng nông nghiệp thấp.

Một nghiên cứu về tăng trưởng tại 12 quốc gia trong giai đoạn từ năm 1965 đến 1985 (Edwards 1989) cũng củng cố cho các phát hiện này.4 Sựấn định sai tỷ giá hối đoái càng lớn, thì tăng trưởng trong khoảng thời gian này càng thấp. Ngoài ra, các biện pháp kiểm soát tỷ giá hối đoái và các trở ngại đối với ngoại thương, thể hiện bằng biến uỷnhiệm là khoản chênh lệch với tỷ giá hối đoái thị trường chợđen, có quan hệ nghịch biến với tăng trưởng.

Có bằng chứng rõ rệt cho thấy rằng việc định giá tỷ giá hối đoái thực quá cao có tác động lớn đối với thành quả kinh tế kém cỏi của châu Phi. Trong số các nghiên cứu khác có những kết quả tương tự, Ghura và Grennes (1993) đã phân tích mối quan hệ giữa tỷ giá hối đoái thực và thành quả kinh tế vĩmô trong 33 quốc gia châu Phi cận Sahara trong khoảng thời gian từ năm 1972 đến 1987. Họ nhận thấy rằng việc ấn định sai tỷ giá hối đoái, hay việc định giá nội tệ quá cao, gắn liền với mức tăng trưởng thấp của GDP trên đầu người, mức xuất khẩu và nhập khẩu thấp hơn, mức đầu tư thấp hơn, và mức tiết kiệm thấp hơn, thậm chí khi họđã điều chỉnh đối với các nguyên nhân khác.

Các trường hợp nghiên cứu vềảnh hưởng của việc định giá nội tệ quá cao

Lịch sử kinh tế của những quốc gia đang phát triển đi theo một chiến lược công nghiệp hoá thay thế nhập khẩu kinh điển từ sau Chiến tranh Thế giới II cho chúng ta những ví dụminh họa tiêu biểu về những ảnh hưởng tiêu cực của một tỷ giá hối đoái được ấn định quá cao kết hợp với các biện pháp kiểm soát ngoại thương. Châu MỹLa tinh, nhiều hơn bất kỳ khu vực nào khác, đã đi theo chiến lược này, nhưng chẳng phải chỉ có một mình họ. Chúng ta chọn ra một số tình huống minh họa từArgentina, Chile, Uruguay, Thổ Nhĩ Kỳ, và khu vực CFA của châu Phi.

Argentina, Chile và Uruguay

Argentina, Chile và Uruguay tất cảđều đi theo những chính sách công nghiệp hoá thay thế nhập khẩu dẫn đến sự thành kiến chống lại xuất khẩu, những mức bảo hộ mậu dịch cực kỳ không đồng đều giữa các ngành, và các hệ thống tài chính có kiểm soát. Họ cũng trải nghiệm những cuộc khủng hoảng cán cân thanh toán tái diễn thường xuyên (Corbo, de Melo, và Tybout 1986). Cho đến đầu thập niên 70, cả ba nền kinh tế này đều có lạm phát tăng nhanh, tình trạng thắt cổchai trong sản xuất, tăng trưởng xuất khẩu chậm, và khó khăn về cán cân thanh toán (Corbo và de Melo 1987). Để phản ứng lại, họđã thực hiện hai giai đoạn bình ổn và cải cách, một là vào giữa thập niên 70 và một là trong khoảng thời gian 1979-82. Giai đoạn thứ hai phù hợp nhất để chúng ta đánh giá các ảnh hưởng của việc định giá quá cao tỷ giá hối đoái và các biện pháp kiểm soát nhập khẩu đối với thành quả kinh tế.

Trong giai đoạn thứ hai, cả ba quốc gia đều sử dụng biện pháp neo giữ tỷ giá hối đoái danh nghĩa để kìm chế lạm phát. Tỷ giá hối đoái lên giá, và khi đã thấy rõ là người ta không thể duy trì mãi mức tỷ giá danh nghĩa được nữa, hiện tượng tháo chạy vốn bắt đầu xảy ra. Ở Uruguay và Argentina, nơi không có các biện pháp kiểm soát vốn, các dòng vốn lớn bắt đầu chảy ra khỏi đất nước. Ở Chile, nơi có các biện pháp kiểm soát vốn, dân chúng tháo chạy vốn bằng cách mua các mặt hàng tiêu dùng lâu bền nhập khẩu. Sự tháo chạy vốn này diễn ra tại cả ba nền kinh tế trước khi bắt đầu cuộc khủng hoảng nợ năm 1982.

Những vấn đề khác nảy sinh. Lợi nhuận giảm sút trong các lĩnh vực hàng hoá có thể ngoại thương. Ở Argentina, nơi vẫn còn khá hạn chế hàng nhập khẩu trên khắp các lĩnh vực, lợi nhuận gộp của hoạt động kinh doanh xuất khẩu bị tổn hại nhiều hơn so với hoạt động kinh doanh cạnh tranh nhập khẩu. Ở Uruguay, tỷ lệ tăng trưởng xuất khẩu các mặt hàng phi truyền thống giảm mạnh trong khoảng thời gian từ năm 1979 đến 1981. ỞChile, những lĩnh vực tăng trưởng hàng đầu trong suốt thời kỳ là xây dựng, mậu dịch trong nước, và các dịch vụ tài chính – tất cả những mặt hàng không thể ngoại thương – cho dù cải cách trong khoảng thời gian 1975-79 đã làm giảm sự thành kiến chống lại xuất khẩu một cách đáng kể cho đến tháng 6 năm 1979.

Chile: kết quả

Chile giờđây được biết đến nhờthành công về kinh tế của đất nước. Từ năm 1984, đất nước đã có tỷ lệ tăng trưởng bình quân hàng năm của GDP thực là hơn 7 phần trăm. Sau những cuộc khủng hoảng năm 1982-83, các chính sách quốc gia này là bài học cho chúng ta. Chile trải nghiệm các mức tăng trưởng cao vào cuối thập niên 70, theo sau tình trạng suy thoái sâu sắc vào 1974-75. Bùng nổ tăng trưởng là kết quả của một số biện pháp cải cách và bãi bỏ qui định, bao gồm một thể chế áp dụng thuế quan đồng đều 10 phần trăm cho mọi hàng hoá ngoại trừ xe ô tô. Tuy nhiên, lạm phát vẫn còn dai dẳng, làm tổn hại đến cải cách, và vào năm 1979, Chile chống lại lạm phát bằng cách xây dựng tỷ giá hối đoái cốđịnh như một cái neo danh nghĩa. Kết hợp với các chính sách khác, điều này thoạt tiên dẫn đến vay mượn nhiều từ nước ngoài, phần lớn là với những mức lãi suất khả biến. Vào đầu thập niên 80, nguồn tài trợ bên ngoài cạn kiệt khi niềm tin vào khả năng duy trì bền vững của tỷ giá hối đoái bị lung lay. Vấn đề trở nên tồi tệ hơn khi Chile trải qua tình trạng giảm sút tỷ số giá ngoại thương (chỉ số giá hàng xuất khẩu so với chỉ số giá hàng nhập khẩu). Lãi suất nợ nước ngoài tăng lên, khiến cho khu vực kinh doanh và tài chính của Chile càng thêm tổn thương hơn nữa. Năm 1982-83, Chile rơi vào tình trạng đình trệtồi tệ nhất kể từ thập niên 30, khi GDP thực giảm 15 phần trăm.

Trong suốt thời kỳ suy thoái, và ngay lập tức sau đó, Chile thử nghiệm một sốchính sách, bao gồm việc tăng thuế suất thuế quan để chuyển chi tiêu trong nước sang các sản phẩm nội địa. Vào tháng 6 năm 1982, chính phủ từ bỏ cơ chế tỷ giá hối đoái cốđịnh, bãi bỏ việc lập hệ số tiền lương bắt buộc, và phát động một loạt hành động phá giá danh nghĩa. Trong một thời gian ngắn, Chile thả nổi tỷ giá hối đoái (Corbo và Fischer 1994). Tuy nhiên, sau đó, họđi theo một chính sách thất thường, thực hiện năm cơ chế tỷ giá hối đoái khác nhau (Laban và Larrain 1995).

Năm 1985, chính phủ bước vào một chiến lược màvẫn còn duy trì cho đến ngày nay: điều chỉnh cơ cấu theo định hướng xuất khẩu. Chiến lược này bao gồm phá giá đồng tiền đều đặn và giảm dần thuế quan đồng nhất từ 35 phần trăm năm 1984 còn 11 phần trăm năm 1991. Một đặc điểm quan trọng của hệ thống tỷ giá hối đoái danh nghĩa mới là biên độ dao động tỷ giá mà các nhà hoạch định chính sách dựđịnh dùng để duy trì sức cạnh tranh xuất khẩu của Chile (Dornbusch và Edwards 1994). Thật ra, cho dù sử dụng tỷgiá danh nghĩa như một biến số chính sách, họ vẫn tập trung vào tỷ giá hối đoái thực, điều chỉnh tỷ giá danh nghĩa theo các chênh lệch giữa lạm phát trong nước và lạm phát nước ngoài. Lấy chỉ số 100 làm giá trị của tỷ giá hối đoái thực trong năm 1977, tỷ giá hối đoái thực lên giá đến 84,5 trong năm 1981, giảm xuống đến 118,2 trong năm 1984, rồi sau đó, theo sau việc áp dụng chính sách mới, tỷ giá hối đoái thực mất giá đến 145,2 trong năm 1985. Nó tiếp tục mất giá đến 180,1 vào năm 1990 (Corbo và Fischer 1994). Năm 1998, cơ quan lập pháp Chile thông qua quyết định hạ thấp hơn nữa mức thuế quan đồng nhất đến 6 phần trăm dần dần trong từng giai đoạn, và vào cuối năm 1999, Chile từ bỏ hệthống biên độ tỷ giá hối đoái để thả nổi đồng tiền.

Các động cơ khuyến khích được cải thiện đối với các nhà xuất khẩu nhờ giảm thuế quan nhập khẩu và phá giá đồng tiền đã dẫn đến mở rộng xuất khẩu hàng phi truyền thống (thêm 10 phần trăm một năm từ 1985 đến 1995) và dẫn đến thay thế nhập khẩu hiệu quả. Bình ổn kinh tế vĩ mô, cải cách thuế, và cắt giảm chi tiêu ngân sách chính phủđược kết hợp với thúc đẩy tiết kiệm và đầu tư. Và việc tư nhân hoá các doanh nghiệp nhà nước, tái thiết khu vực tài chính thông qua tái cấp vốn (tái tư bản hoá – recapitalization) và củng cố các qui định ngân hàng đã đẩy mạnh hoạt động kinh doanh tư nhân.

Thổ Nhĩ Kỳ

Ba giai đoạn trong lịch sử Thổ Nhĩ Kỳ từ sau Chiến tranh Thế giới II, mà Krueger (1995) đã xem xét lại, mang đến cho chúng ta một ví dụ minh họa khác về những vấn đề gây ra bởi việc định giá quá cao tỷ giá hối đoái kết hợp với các biện pháp hạn chế nhập khẩu. Cũng như các quốc gia châu Mỹ La tinh, Thổ Nhĩ Kỳđi theo một chiến lược tăng trưởng công nghiệp hoá thay thế nhập khẩu. Bắt đầu vào năm 1953, tăng trưởng xuất khẩu dừng lại vì một số lý do, và lạm phát gia tăng. Sự kết hợp của lạm phát với tỷ giá hối đoái danh nghĩa cốđịnh ngụ ý rằng tỷ giá hối đoái thực mạnh lên và sự thiên lệch có hại cho xuất khẩu. Ngoại tệ trở nên khan hiếm và đất nước bắt đầu áp dụng việc cấp giấy phép nhập khẩu vào năm 1954. Đến năm 1957, thu nhập từ xuất khẩu giảm, và nhập khẩu bị hạn chếnghiêm ngặt, làm hại đến hoạt động kinh tế trong nước. Năm 1958, Thổ Nhĩ Kỳ không thể tài trợ cho nhập khẩu và xem ra đất nước không thể nào có xăng dầu để chạy xe tải đưa hoa lợi thu hoạch trong năm ra cảng được.

Đáp ứng trước tình thế, Thổ Nhĩ Kỳ áp dụng kế hoạch bình ổn của Quỹ Tiền tệQuốc tế(IMF) bao gồm phá giá đồng tiền, tựdo hoá nhập khẩu, thắt chặt tiền tệ và thu chi ngân sách. GDP thực đang sụt giảm bắt đầu tăng trưởng tức thời khi hàng nhập khẩu có sẵn. Lạm phát giảm và thu nhập từ xuất khẩu bắt đầu tăng trở lại. Trong thập niên 60, Thổ Nhĩ Kỳ là một trong những quốc gia đang phát triển tăng trưởng nhanh nhất.

Vào cuối những năm 60, tỷ giá hối đoái của Thổ Nhĩ Kỳ một lần nữa lại trở nên bịđịnh giá quá cao do hệ quả của lạm phát vừa phải trong suốt thập niên này (từ 5 đến 10 phần trăm hàng năm) và tỷ giá hối đoái danh nghĩa cốđịnh. Nhu cầu nhập khẩu cao cùng với sự thiên lệch chống lại xuất khẩu làm cho ngoại hối trở nên khan hiếm. Từđó dẫn đến những khó khăn trong việc mua hàng nhập khẩu dẫn đến tình trạng giảm sút trong sản xuất và đầu tư thực. Năm 1970, nhà nước phản ứng lại bằng một đợt phá giá danh nghĩa, và kết quả là tăng trưởng xuất khẩu nhanh chóng cực kỳ. Từđó, Thổ Nhĩ Kỳ trải nghiệm sự tăng trưởng kinh tế nhanh trong năm 1975.

Giai đoạn thứ ba xảy ra vào cuối thập niên 70. Thâm hụt ngân sách lớn, thất bại trong việc điều chỉnh giá bên trong của xăng dầu tiếp theo cú sốc dầu hoả năm 1973, và tỷgiá hối đoái bịđịnh giá quá cao càng trở nên tồi tệ hơn bởi lạm phát cao, dẫn tới một cuộc khủng hoảng mới. Một lần nữa, đất nước đi đến tình trạng nhập khẩu bị hạn chế nghiêm trọng, sản lượng thực giảm, và thu nhập giảm.

Các quốc gia khu vực CFA

Đồng tiền của các nước trong khu vực CFA của châu Phi được cốđịnh một cách chính xác theo đồng franc Pháp và hiện được cốđịnh theo đồng euro. Cho đến hậu bán thập niên 80, các quốc gia này có thành quả kinh tế tốt và ổn định (Elbadawi và Majd 1996). Ví dụ, tỷ lệ tăng trưởng GDP thực bình quân hàng năm của họ trong khoảng thời gian từnăm 1973 đến 1981 là 5,7 phần trăm, trong khi đối với 18 châu Phi cận Sahara nằm ngoài CFA , tăng trưởng bình quân chỉcó 2,8 phần trăm. Ngoài ra, các quốc gia CFA còn đạt được tỷ lệ tăng trưởng xuất khẩu bình quân là 7 phần trăm.

Vào giữa thập niên 80, thành quả kinh tế của các quốc gia CFA bắt đầu giảm sút, vì hai lý do: sự lên giá của đồng franc Pháp và một loạt các cú sốc giá hàng hoá sơ khai (Azam và Devarajan 1997). Trong một nghiên cứu về 12 nước CFA, Devarajan (1997) nhận thấy tỷ giá hối đoái bình quân đã được định quá cao: 31 phần trăm vào năm 1993 ngay trước khi đồng tiền được phá giá, trong đó tỷ giá hối đoái thực của Cameroon lên cao nhất (78 phần trăm) và tỷ giá hối đoái thực của Chad là tỷ giá duy nhất được ấn định thấp dưới giá trị.5 Tám trong mười hai nước có tỷ giá hối đoái bịđịnh giá quá cao, hơn 20 phần trăm. Tình hình càng thêm tồi tệ khi các quốc gia châu Phi khác lại phá giá đồng tiền trong những năm 80, góp phần làm cho tỷ giá hối đoái thực của các nước CFA càng bịđẩy lên cao hơn so với các quốc gia đối thủ cạnh tranh xuất khẩu khác. Elbadawi và Majd (1996) cho thấy về mặt thống kê, tư cách thành viên CFA và cũng có nghĩa là tỷ giá hối đoái thực quá cao, một phần là nguyên do của thành quả kinh tế kém cỏi của các quốc gia CFA vào cuối thập niên 80.

Do đồng tiền bịđịnh giá quá cao và các vấn đề về cơ cấu tăng mạnh, như tiền lương cao một cách cứng nhắc, thành quả kinh tế bắt đầu bị huỷ hoại. Khu vực này không có tăng trưởng kinh tế trong thời gian từ năm 1986 đến 1994, thời kỳ mà khi đó các quốc gia châu Phi cận Sahara khác tăng trưởng vào khoảng 2,5 phần trăm một năm (Clément 1994). Thật ra, một số nước còn trải nghiệm tình trạng sụt giảm sản lượng tương thích với sự sụt giảm sản lượng trong thời Đại Khủng hoảng ở Hoa Kỳ (bảng 3.1).

Một sốảnh hưởng tác hại khác cũng xuất phát từ thời kỳđịnh giá nội tệ quá cao ởkhu vực CFA. Một số quốc gia phải gánh chịu tình trạng đói nghèo gia tăng (Devarajan và Hinkle 1994). Ví dụ, ở Bờ biển Ngà, đói nghèo tăng gấp đôi từ năm 1985 đến năm 1992, từ 30 lên đến 60 phần trăm. Devarajan và Hinkle cũng lưu ý rằng hệ thống ngân hàng tại một số nước trở nên mất khả năng thanh toán hay không thanh khoản như một hậu quả của tình trạng khu vực tư nhân không thể hoàn trả nợ, chính phủ và các doanh nghiệp nhà nước khất nợ, và vốn tháo chạy. Thu nhập từ xuất khẩu sụp đổ trước các cú sốc bất lợi về tỷ số giá ngoại thương và tỷ giá hối đoái thực bịđịnh giá quá cao. Các chính sách kinh tế vĩ mô thắt chặt mà hầu hết các quốc gia CFA ban hành đã làm giảm nhập khẩu, và lạm phát vẫn ở mức thấp, nhưng thâm hụt ngân sách và thâm hụt cán cân bên ngoài gia tăng. Tỷ giá hối đoái danh nghĩa cốđịnh và tình trạng cứng nhắc không linh hoạt do chính sách gây ra cho giá cả trong nước, đặc biệt trong tiền lương và giá hàng hoá không thể ngoại thương, cũng có nghĩa là sựđiều chỉnh phải diễn ra thông qua giảm sút công việc làm, sản lượng và tăng trưởng.6

Bị ràng buộc bởi cơ chế tỷ giá hối đoái cốđịnh, ít nhất hai trong các quốc gia CFA cố gắng thực hiện “phá giá giả” thông qua trợ cấp cho xuất khẩu và tăng thuế suất thuếquan nhập khẩu. Ở Bờ biển Ngà, kế hoạch này sụp đổ sau một thử nghiệm ngắn ngủi do khó khăn về mặt hành chính, không đủ khả năng cấp phát ngân sách cho kế hoạch trợ cấp xuất khẩu, và thiếu sự hỗ trợ của chính phủ. Ở Senegal, việc thực hiện kế hoạch tỏ ra khó khăn; kế hoạch này lại khuyến khích việc kê khai hoá đơn xuất khẩu cao hơn thực tế, khuyến khích buôn lậu và kê khai hoá đơn nhập khẩu thấp hơn thực tế. Kế hoạch này cũng tỏ ra tốn kém cho ngân sách, vì thuế quan vốn đã cao rồi và việc tăng thuế suất không thể tạo ra nhiều số thu ngân sách hơn nữa.

Cuối cùng, vào ngày 12 tháng 1 năm 1994, các nước thực hiện việc phá giá khổng lồ, thay đổi tỷ giá đối với đồng franc từ 50 ăn 1 chỉ còn 100 ăn 1.7 Việc phá giá của CFA có những ảnh hưởng tức thời rất xuất sắc đối với tăng trưởng. Đối với 12 nước CFA trong mẫu của Devarajan, số liệu của Ngân hàng thế giới cho thấy tăng trưởng GDP thực trong khoảng thời gian từ năm 1990 đến 1993 bình quân gần như âm 0,3 phần trăm hàng năm, lấy trọng số theo GDP (Ngân hàng Thế giới 1999). Tuy nhiên, từ năm 1994 đến 1997, tăng trưởng trong mẫu các quốc gia này bình quân là 5,1 phần trăm hàng năm, cũng căn cứ theo cùng nguồn dữ liệu trên.8 Cameroon, quốc gia lớn nhất trong khu vực CFA, tăng trưởng ở mức âm 3,4 phần trăm hàng năm trong thời kỳđầu nhưng đạt được 4,5 phần trăm trong thời kỳ thứ hai (Ngân hàng Thế giới 1999). Devarajan (1997) nhận thấy rằng một năm sau khi phá giá, mức định giá nội tệ quá thấp bình quân cho nhóm nước này là 2 phần trăm, nhưng có sự biến thiên đáng kể.

Kết luận

Kinh nghiệm thế giới cho thấy rằng việc bảo vệ tỷ giá hối đoái không có lợi trong trung hạn. Theo phương thức kinh điển, một khi dự trữ ngoại hối bị giảm sút, các nước thường áp dụng biện pháp bảo hộ mậu dịch cao hoặc cấm đoán đối với những sản phẩm chọn lọc hay đối với các quốc gia chọn lọc. Ngay cảứng với một mục tiêu hạn chế là làm giảm nhu cầu ngoại hối, sự gia tăng nhập khẩu vẫn sẽ xảy ra thông qua các kênh phi chính thức, tuỳ thuộc vào mức độ rò rỉ qua biên giới như thế nào. Với sự bảo hộ không đồng đều giữa các lĩnh vực khác nhau trong nền kinh tế, trong khi một số lĩnh vực được bảo hộ, gánh nặng chi phí điều chỉnh sẽ phải gánh chịu bởi những lĩnh vực không được bảo hộ, bởi những lĩnh vực nhạy cảm hơn trước hàng nhập khẩu phi chính thức hay bất hợp pháp, và bởi lĩnh vực xuất khẩu. Cuối cùng các nước thường phải phá giá đồng tiền, nhưng tốt hơn là nên phá giá mà đừng gây ra những tổn thất tác hại trong dự trữ ngoại hối và giảm sút năng suất do các biện pháp kiểm soát nhập khẩu.

Như kinh nghiệm dẫn ra ởđây cho thấy, chính phủ các nước phải tránh những chính sách mà góp phần dẫn đến một tỷ giá hối đoái bịđịnh giá quá cao. Cho dù chúng ta không cổ xuý cho một loại cơ chế tỷ giá hối đoái nào trong chương này, nhưng chúng ta nhấn mạnh rằng bất luận áp dụng cơ chế tỷ giá hối đoái nào đi chăng nữa, các chính sách nên nhắm vào việc duy trì một tỷ giá hối đoái thực có sức cạnh tranh.

Chú thích

Các tác giả xin cảm ơn Arup Banerji, Julian Berengaut, Dominique Desruelle, Lawrence Hinkle, Fred King, Kiyoshi Kodera, Albert Martinez, Will Martin, Francis Ng, Paul Ross, Maurice Schiff và những người tham dự hội thảo tại Ngân hàng Thế giới đã có những nhận xét bổ ích về bản thảo đầu tiên của tài liệu này.

1. Kể từđầu năm 1999, Quỹ Tiền tệ Quốc tế (1999: phụ lục 1) đã báo cáo về các cơ ché tỷ giá của 185 quốc gia. Các cơ chế tỷ giá hối đoái có thểđược phân loại là cốđịnh (84 nước), thả nổi (75 nước) và linh hoạt có giới hạn (26 nước). Trong số 84 quốc gia có cơ chế tỷ giá hối đoái cốđịnh, 37 nước không có tiền tệ chính thức riêng biệt (legal tender), 8 nước sử dụng một uỷ ban tiền tệ, 24 nước cốđịnh nội tệ theo một đồng tiền khác, và 15 nước cốđịnh nội tệ theo một tổ hợp các đồng tiền. Trong số những quốc gia sử dụng cơ chế tỷgiá hối đoái thả nổi, 27 nước duy trì một cơ chế thả nổi có quản lý và 48 nước có cơ chế thả nổi độc lập.

2. Tìm đọc Báo cáo tiền tệ toàn cầu (1999). Trong số 160 quốc gia được liệt kê, 38 nước có chênh lệch tỷ giá hối đoái thị trường chợđen cao hơn 10 phần trăm vào cuối năm 1998. Trong số 38 nước này, 19 nước có chênh lệch tỷ giá thị trường chợđen hơn 25 phần trăm, 13 nước có chênh lệch tỷ giá chợđen hơn 50 phần trăm, và 10 nước (Argentina, Algeria, Angola, Iraq, Hàn Quốc, Liberia, Libya, Myanmar, São Tomé and Principe, và Somalia) có chênh lệch tỷ giá chợđen hơn 100 phần trăm. Tỷ giá hối đoái chợđen có thể mất giá mạnh so với tỷ giá hối đoái cân bằng dài hạn, vì sự mất giá thực thực tế(actual real depreciation) sẽ làm tăng cung và làm giảm cầu ngoại hối. Tìm đọc một bài giải thích chi tiết và bằng chứng thực nghiệm trong Ghei và Kamin (1999) .

3.  Ghei và Pritchett (1999) gọi điều này là “hội chứng kìm chế nhập khẩu”. Vì việc phá giá đồng tiền (làm giảm nhập khẩu) thường đi kèm với việc giảm các hàng rào ngoại thương (làm tăng nhập khẩu), bằng chứng kinh tế lượng về tác động giảm nhập khẩu của việc phá giá đồng tiền khá yếu ớt. Ghei và Pritchett lập luận rằng phá giá làm giảm đáng kể nhập khẩu nếu có sựđiều chỉnh thích hợp đối với việc giảm bảo hộmậu dịch xảy ra đồng thời.

4. Mười hai quốc gia được nghiên cứu là Brazil, Colombia, El Salvador, Hy Lạp, An Độ, Malaysia, Philippines, Nam Phi, Sri Lanka, Thái Lan, và Nam Tư.

5. Các nước trong nghiên cứu là Benin, Burkina Faso, Cameroon, Cộng hoà Trung Phi, Chad, Congo, Bờbiển Ngà, Gabon, Mali, Niger, Senegal và Togo.

6. Lấy ví dụ, cả Senegal và Bờ biển Ngà đều có luật lao động cứng nhắc, giữ cho tiền lương đứng ở mức cao trong suốt thời kỳ trước khi phá giá (Foroutan 1997). Clément (1994) lưu ý rằng trên khắp khu vực CFA, chi phí tiền lương tăng góp phần cho tình trạng giảm sút đáng kể lợi nhuận doanh nghiệp nhà nước, mởrộng nhu cầu tài trợ cho khu vực công. Các biện pháp kiểm soát sâu rộng đối với giá sản xuất và giá bán lẻ, đặc biệt đối với giá hàng hoá không thể ngoại thương, làm tăng thêm tính cứng nhắc về giá cả tại nhiều quốc gia.

7. Các liên minh tiền tệ Tây và trung Phi (gồm Benin, Burkina Faso, Cameroon, Cộng hoà Trung Phi, Chad, Congo, Bờ biển Ngà, Equatorial Guinea, Gabon, Mali, Niger, Senegal, và Togo) đã thay đổi tỷ giá của họ từ50 francs CFA ăn 1 franc Pháp thành 100 franc CFA ăn 1 franc Pháp. Cùng lúc đó, Comoros cũng đổi tỷgiá hối đoái của họ từ 50 franc Comoros ăn 1 franc Pháp thành 75 franc Comoros ăn 1 franc Pháp.

8. Các mức bình quân không trọng số là 0,1 phần trăm cho những năm 1990-93 và 4,7 phần trăm cho những năm 1994-95.

CHƯƠNG 4

BÌNH DIỆN THU CHI NGÂN SÁCH CỦA TỰ DO HOÁ MẬU DỊCH

Liam Ebrill, Janet Stotsky & Reint Gropp

Bất chấp tự do hoá mậu dịch đáng kể trong thập niên vừa qua, nhiều quốc gia đang phát triển vẫn tiếp tục có các cơ chế mậu dịch hạn chếđặc trưng bởi thuế quan cao và các hàng rào phi thuế quan (NTBs) tràn lan. Ứng với mối quan hệđã thiết lập lâu dài giữa các cơ chế ngoại thương mở cửa và thành quả tăng trưởng và xuất khẩu cải thiện, việc thực hiện tự do hoá mậu dịch hơn nữa để thúc đẩy tăng trưởng bền vững và hội nhập vào hệ thống thương mại toàn cầu vẫn có ý nghĩa thiết yếu. Vì tự do hoá mậu dịch có ý nghĩa và tác động đối với sốthu ngân sách, và vì nhiều quốc gia thu nhập thấp vẫn tiếp tục trông cậy nhiều vào thuế xuất nhập khẩu như một nguồn thu ngân sách, nên ta cần chú ý đến bình diện thu chi ngân sách của cải cách ngoại thương khi thiết kế một chiến lược tự do hoá mậu dịch.

Tác động về mặt thu ngân sách của tự do hoá mậu dịch

Tự do hoá mậu dịch thường bị chậm trễ bởi những mối quan ngại rằng nó sẽ có tác động tiêu cực đối với số thu ngân sách và góp phần gây bất ổn kinh tế vĩ mô. Thật ra, tác động của tựdo hoá mậu dịch đối với thu ngân sách nói chung là mơ hồ và tuỳ thuộc vào những cuộc cải cách được thực hiện và tình huống ban đầu của từng quốc gia.

Bảng 4.1 trình bày việc phân loại các biện pháp cải cách ngoại thương và ảnh hưởng kỳ vọng của chúng đối với vị thế ngân sách chính phủ. Nhưđã lưu ý trên đây, tác động có thểlà tích cực, tiêu cực, hay trung hoà, tuỳ thuộc vào bản chất của các biện pháp hạn chế và đặc điểm của từng quốc gia cụ thể. Tuy nhiên, trong phần lớn các bộ phận, các cuộc cải cách nhìn chung sẽ làm tăng số thu ngân sách hoặc sẽ có một ảnh hưởng mơ hồ không rõ rệt. Lộtrình tự do hoá mậu dịch trong các chương trình do Quỹ Tiền tệ Quốc tế và Ngân hàng Thếgiới hỗ trợ thường dành ưu tiên cao nhất cho việc bãi bỏ các hàng rào phi thuế quan mà có xu hướng gây biến dạng nhiều nhất, tiếp theo là các biện pháp hợp lý hoá cơ cấu thuế quan. Dưới đây, chúng ta sẽ xem qua một số biện pháp này và ý nghĩa của chúng đối với vị thếngân sách của quốc gia.

Các hàng rào phi thuế quan bao trùm nhiều hoạt động thực tế, bao gồm hạn ngạch, cấm đoán, cấp giấy phép xuất khẩu và nhập khẩu, và các công ty thương mại nhà nước độc quyền. Ngoài các lập luận về hiệu quả kinh tế, trọng điểm ban đầu về giải toả các hàng rào phi thuế quan còn có ưu điểm là làm tăng số thu ngân sách. Hạn ngạch và cấm đoán không mang lại số thu ngân sách và mang đến nhiều cơ hội cho hành vi tìm kiếm đặc lợi hay buôn lậu. Vì thế, việc chuyển đổi hạn ngạch thành thuế quan tương đương (thường đi kèm với một biểu thời gian cho việc giảm thuế suất thuế quan) hoặc giải toả cấm đoán sẽ có tác động tích cực tức thời đến số thu ngân sách (giả sử các yếu tố khác không đổi) vì đặc lợi được chuyển giao cho chính phủ dưới hình thức số thu thuế xuất nhập khẩu. Vì lý do này, việc bãi bỏ các hàng rào phi thuế quan được nhắm đến trước tiên trong tiến trình cải cách.

Bãi bỏ các trường hợp miễn thuế (không kể các chương trình hoàn thuế xuất khẩu) và các khoản trợ cấp liên quan đến ngoại thương sẽ có một ảnh hưởng tích cực trực tiếp đối với tình hình ngân sách chính phủ. Ngoài ra, không chỉ sự hiện diện của các trường hợp miễn thuế, đặc biệt là miễn thuế một cách tuỳ tiện, mang đến động cơ khuyến khích các nhà nhập khẩu tìm kiếm thêm các trường hợp miễn thuế, mà sự sinh sôi nảy nở của nó còn làm tăng động cơ dẫn đến việc xếp loại các mặt hàng chịu thuế trở thành hàng miễn thuế, điều này lại có một tác động tiêu cực đến số thu thuế. Như vậy, ngoài ảnh hưởng tích cực trực tiếp về thu ngân sách, việc loại bỏ các trường hợp miễn thuế tuỳ tiện và các điểm phức tạp khác có thểgóp phần cải thiện quản lý thuế.

Tác động về thu ngân sách của việc giảm thuế quan tuỳ thuộc vào mức thuế ban đầu, vào độ bao trùm của thuế quan, và vào mức độ giảm thuế. Trên nguyên tắc, ứng với một mức nhập khẩu không đổi, giảm thuế suất sẽ làm giảm số thu thuế. Tuy nhiên, vì thuế suất thấp hơn có thể làm tăng nhu cầu đối với hàng nhập khẩu, nên tác động ròng đối với số thu thuế sẽtuỳ thuộc vào độ co giãn của cầu hàng nhập khẩu theo giá. Độ co giãn càng cao, càng có khảnăng là việc giảm thuế suất sẽ có tác động ròng tích cực đối với số thu ngân sách.

Tại những nước có thuế quan cao nhằm ngăn cấm nhập khẩu, sẽ có động cơ thôi thúc người ta trốn thuế, hoặc thông qua xếp loại sai mặt hàng hoặc thông qua buôn lậu và tránh nộp thuế. Do đó, hạ thấp thuế quan như vậy có thể tạo ra số thu thuế cao hơn vì nó làm giảm chi phí tuân thủ luật thuế và làm tăng khối lượng hàng hoá ngoại thương có khai báo nộp thuế khi hoạt động buôn lậu lắng xuống.

Cải cách cơ chế ngoại thương theo chiều hướng một cơ cấu thuế quan đồng nhất hơn có thể làm tăng số thu ngân sách như một kết quả của tính minh bạch gia tăng và đơn giản hoá thủ tục hành chính về thuế. Một cơ cấu đồng nhất, hay một cơ cấu có ít cấp độ thuế suất khác biệt nhau, sẽ giúp hạn chếđến mức tối thiểu hiện tượng trốn thuế và làm cho nhiệm vụ của các viên chức hải quan thêm dễ dàng thông qua giảm cơ hội xảy ra tình trạng xếp loại sai và các sai lầm trong đánh giá.

Nếu một đất nước đã thực hiện những cuộc cải cách ngoại thương lớn, đến một lúc nào đó việc giảm hơn nữa các mức thuế suất (nếu các yếu tố khác không đổi) sẽ dẫn đến sốthu thuế thấp hơn, chí ít trong ngắn hạn. Tuy nhiên, ứng với những lợi ích tăng trưởng trung hạn của cải cách ngoại thương, sựđáp ứng thích hợp sẽ bù đắp cho sự giảm sút số thu tiềm năng thông qua những khoản thuế khác, ít biến dạng hơn, trên một cơ sở thu thuế rộng lớn hơn (ví dụ như thuế giá trị gia tăng), được áp dụng đồng đều cho cả hàng hoá nội địa lẫn hàng hoá sản xuất từ nước ngoài. Sự biến dạng đối với nền kinh tế thông qua đánh thuế hàng nhập khẩu và hàng thay thế trong nước với mức thuế suất tương đương nhau nói chung sẽ ít hơn so với sự biến dạng khi đánh thuế riêng hàng nhập khẩu không thôi, và việc đánh thuế cảhai loại hàng còn mang lại số thu nhiều hơn.

Đối với những quốc gia đang phát triển, nơi mà thuế xuất nhập khẩu là nguồn thu quan trọng, người ta có thể nhận thấy rằng việc giảm thuế suất bình quân hơn nữa có một tác động tiêu cực đối với số thu và hạn chế tiến độ cải cách thêm nữa. Trong những trường hợp này, việc huy động các nguồn thu ngân sách khác và đa dạng hoá các nguồn thu thuế khác ngoài nguồn thu thuế xuất nhập khẩu có vai trò quan trọng nhưng có thể là một quá trình dài hạn đòi hỏi sự khởi động sớm hướng tới một loại thuế trên cơ sở thu rộng hơn. Vì một quá trình như vậy phải mất thời gian để chuẩn bị và thực hiện, người ta nên tìm kiếm sự hỗ trợ kỹthuật từ Quỹ Tiền tệ Quốc tế vào thời kỳđầu của quá trình tự do hoá và nên sử dụng sự hỗtrợ kỹ thuật đó để hỗ trợ các biện pháp cải cách ngoại thương thông qua cải tiến thủ tục hải quan. Nhưng ngay cả tại những nước phụ thuộc nhiều vào thuế xuất nhập khẩu, cũng không có lý do gì để trì hoãn việc thực hiện các biện pháp cải cách ngoại thương mà có tác động tích cực hay trung hoà đối với số thu ngân sách. Quả thật, sự trông cậy nhiều vào các khoản thuế như vậy củng cố cho lập luận ủng hộ việc tiến hành cải cách ngoại thương nhanh chóng hơn với các yếu tố làm tăng số thu thuế, đặc biệt việc thay thế các hàng rào phi thuế thành thuế quan và loại bỏ các trường hợp miễn thuế.

Người ta đã đạt được tiến bộđáng kể trong việc hạ thấp vai trò của thuế xuất khẩu, một phần vì việc bãi bỏ thuế xuất khẩu hiện nay nhìn chung đã được chấp nhận như một phương cách đểđẩy mạnh triển vọng tăng trưởng và củng cố vị thế bên ngoài của một quốc gia. Anh hưởng của việc hạ thấp thuế xuất khẩu đối với số thu thuế còn tuỳ thuộc vào mức giảm và tuỳ thuộc vào việc giảm thuế sẽ mở rộng hoạt động ngoại thương và làm giảm các hoạt động phi pháp như buôn lậu nhanh chóng đến chừng mực nào. Vì người ta thường đưa ra những luận điệu cho rằng thuế xuất khẩu thay thế cho một hình thức thuế thu nhập trong những lĩnh vực khó thu thuế như nông nghiệp, nên việc giảm hay bãi bỏ thuế xuất khẩu có thểđược các nhà nước chấp nhận nếu nó được thực hiện như một thành tố của một hệ thống cải cách thuế trọn gói để mở rộng cơ sở thu thuế. Việc bãi bỏ thuế xuất khẩu cũng có một tác động tích cực đối với các nhà sản xuất những hàng hoá chịu ảnh hưởng. Trong trường hợp hàng nông sản, các nhà sản xuất này có thể thuộc thành phần nghèo hơn trong xã hội (hộp 4.1).

Cuối cùng, trong nhiều chương trình được Quỹ Tiền tệ Quốc tế hay Ngân hàng Thếgiới tài trợ, việc tự do hoá mậu dịch thực sựđược đi kèm với việc phá giá đồng tiền nhằm mục đích (cùng với những yếu tố khác) mang lại động cơ khuyến khích các nhà xuất khẩu đểhọ có thể tranh thủ lợi thế của cơ chế mậu dịch tự do hơn. Nói chung, ảnh hưởng của phá giá đối với thuế xuất khẩu là mơ hồ (Tanzi 1989) và sẽ phụ thuộc vào độ co giãn của cầu hàng nhập khẩu theo giá; nếu cầu nhập khẩu không co giãn, việc phá giá sẽ dẫn đến giá trị hàng nhập khẩu tính bằng nội tệ cao hơn và sẽ làm tăng số thu ở bất kỳ mức thuế suất nào.

Các trường hợp nghiên cứu và các bằng chứng thực nghiệm khác

Một số nghiên cứu (ví dụ, Ebrill, Stotsky và Gropp 1999; Sharer và những người khác 1989) đã xem xét tác động thực tếđối với thu ngân sách theo sau việc thực hiện cải cách ngoại thương. Các nghiên cứu này củng cố quan sát nói trên rằng trình tự cải cách ngoại thương có thểđược thực hiện theo một cách thức mà hạn chế tới mức tối đa ảnh hưởng bất lợi đối với số thu ngân sách. Một số kết luận chính từ các nghiên cứu này như sau:

Đối với những nước bắt đầu bằng những cơ chế ngoại thương tương đối hạn chế, cải cách ngoại thương đã được thực hiện với một quan điểm hướng tới việc bảo vệ số thu ngân sách, và phần lớn các quốc gia đã có thểđạt được tự do hoá đáng kể mà không làm hại đến các mục tiêu ngân sách của họ. Bằng chứng thực nghiệm cho thấy rằng việc tự do hoá các biện pháp hạn chếđịnh lượng có xu hướng làm tăng mạnh số thu ngân sách và cải cách thuế quan không dẫn đến giảm số thu.

Các xem xét về thu ngân sách là những yếu tố chính được viện dẫn làm hạn chế mức độ cải cách ngoại thương đề ra theo mục tiêu. Người ta có thể vạch ra mục tiêu và đạt được sự tự do hoá mậu dịch nhiều hơn nếu chú ý nhiều hơn đến những chính sách ngân sách nâng đỡ và những biện pháp ngoại thương có tác động trung hoà đối với sốthu.

Các ảnh hưởng của cải cách ngoại thương đối với số thu cũng phụ thuộc đáng kể vào các chính sách kinh tế vĩ mô đi kèm và cụ thể là vào một chính sách tỷ giá hối đoái thích hợp.

Bài học về thiết kế chính sách ngoại thương

Thảo luận trong chương này cho thấy rằng có một phạm trù cho việc chuẩn bị phương thức tự do hoá mậu dịch sao cho có thể tránh được những hệ quả bất lợi đối với số thu ngân sách. Vì thế, các chương trình điều chỉnh do Quỹ Tiền tệ Quốc tế và Ngân hàng Thế giới hỗ trợ, ngay từ lúc bắt đầu quá trình cải cách nên tập trung vào các biện pháp tự do hoá mậu dịch trên cơ sở rộng, việc thực hiện trước tiên các yếu tố này có thể có tác động tích cực đối với sốthu ngân sách. Thảo luận của chúng ta cũng nhấn mạnh đến tầm quan trọng của các chính sách kinh tế vĩ mô vững chắc và cụ thể là nhu cầu cần có một tỷ giá hối đoái thích hợp và những nỗ lực mở rộng cơ sở thu thuế nội địa.

Tuy nhiên, cũng không nên đánh giá thấp những vấn đề mà tự do hoá mậu dịch đặt ra trong những trường hợp khi người ta nhận thấy có một tác động tiêu cực ban đầu đối với sốthu (đặc biệt tại những nước trông cậy nhiều vào thuế xuất nhập khẩu). Ngay cả nếu các biện pháp thu chi ngân sách khác đã sẵn sàng, cũng vẫn có thể có những thách thức về chính trị và kinh tế. Ngoài ra, sự xem xét các phương án ngân sách sẽ diễn ra trong bối cảnh soạn thảo chương trình, mà thường liên quan đến các áp lực ngân sách trong nhiều lĩnh vực của cả thu và chi, bao gồm các khoản chi hỗ trợ cải cách cơ cấu khác với chính sách ngoại thương.

Vì tự do hoá mậu dịch bền vững cuối cùng có thể dẫn đến giảm tỷ trọng của số thu thuế xuất nhập khẩu trong tổng thu ngân sách, nên việc duy trì thành quả thu ngân sách sẽđòi hỏi phải có những cuộc cải cách thuế nội địa để bù đắp. Ứng với thời kỳ thai nghén kéo dài của cải cách hành chính và cải cách chính sách thuế, điều quan trọng là cải cách thuế nội địa phải được xem xét ngay từ khi bắt đầu thực hiện cải cách ngoại thương và nên tìm kiếm sựhỗ trợ kỹ thuật ngay từ giai đoạn đầu của quá trình tự do hoá.

Hộp 4.1 Thuế xuất khẩu

Các nước đang phát triển thường ban hành thuế xuất khẩu đối với hàng sơ khai xuất khẩu. Thuế xuất khẩu là một công cụ chính sách mà không phụ thuộc vào các kỹ cương của Tổchức Thương mại Thế giới, phản ánh sự chú trọng của các thành viên của Tổ chức Thương mại Thế giới vào các chính sách nhập khẩu. Điều này làm cho việc xác định các ảnh hưởng kinh tế của những chính sách như thế trở nên đặc biệt quan trọng. Trong một số trường hợp, thuế xuất khẩu được ban hành thay cho thuếđặc quyền trong việc khai thác khoáng sản; trong những trường hợp khác, thuế xuất khẩu được sử dụng để bảo hộ các ngành công nghiệp chế biến hàng hoá sơ khai. Trong trường hợp sau, thuế xuất khẩu có thể có tác động bất lợi đối với người nghèo và cần được giám sát và phân tích cẩn thận. Thuế xuất khẩu có nghĩa là các nhà sản xuất hàng sơ khai và các nhà nông sẽ nhận được mức giá thấp hơn giá thịnh hành trên thị trường thế giới. Việc bãi bỏ thuế xuất khẩu sẽ làm tăng thu nhập của họ nhưng có thểgây phá sản những cơ sở chế biến hàng sơ khai và nông sản lâu đời mà chỉ tồn tại được chỉphải trả mức giá thấp hơn giá thế giới cho các yếu tốđầu vào sơ khai và nông sản này. Những cơ sở chế biến như thế có thể tuyển dụng người lao động nghèo đô thị, dẫn đến một vấn đề hóc búa về chính sách. Trong những trường hợp như thế, việc phân tích cẩn thận cơchế ngoại thương thích hợp cho việc xoá đói giảm nghèo và mang lại mạng lưới an sinh là hết sức cần thiết.

Đôi khi thuế xuất khẩu được sử dụng trong một nỗ lực thực thi thế lực thị trường, và trong những trường hợp như thế, chính sách có thể có một ảnh hưởng bất lợi đối với người nghèo. Một ví dụ là uỷ ban tiếp thị vanilla (một loại chất thơm thiên nhiên rất phổ biến) của Madagasca.

Năm 1960, Madagasca, nước sản xuất bourbon vanilla chất lượng cao có chi phí thấp nhất thế giới, chiếm đến 60 phần trăm xuất khẩu thế giới về vanilla thiên nhiên. Từ vị thếthống lĩnh của mình, Madagasca cùng với Comoros và Reunion tổ chức một tập đoàn (cartel) về bourbon vanilla, ấn định giá xuất khẩu cao cho vanilla. Madagasca hạn chế cung bằng cách điều tiết thị trường nội địa thông qua một uỷ ban tiếp thị (CAVAGI), cốđịnh giá thấp trả cho các nhà sản xuất trong nước và yêu cầu phải có giấy phép trồng trọt, chế biến và xuất khẩu vanilla.

Nếu chiến lược này được đánh giá theo ảnh hưởng của nó đối với giá xuất khẩu vanilla từ Madagasca, nó là một thành công rõ ràng. Giá xuất khẩu vanilla tăng từ 10 đô la một ki lô gam vào cuối thập niên 60 lên đến hơn 65 đô la vào đầu thập niên 90. Tuy nhiên, thị phần của Madagasca trên thế giới giảm xuống 30 phần trăm khi Indonesia, nước nằm ngoài tập đoàn, tranh thủ lợi thế của giá thế giới cao, đã phát huy công suất xuất khẩu của họ. Sự gia nhập thị trường thế giới của Indonesia làm cho tổng kim ngạch xuất khẩu của Madagasca không đổi trong suốt những năm 70 và 80. Sự can thiệp của CAVAGI vào thịtrường nội địa đã có ảnh hưởng kìm chếđối với giá mà nhà sản xuất nhận được, chỉ dao động quanh 5 đô la một ki lô gam trong suốt thập niên 80.

Ai hưởng lợi từ tập đoàn bourbon vanilla và các chính sách nội địa của CAVAGI? Các nhà sản xuất Indonesia rõ ràng là người giành thắng lợi. Kẻ chịu thiệt là các nhà sản xuất Madagasca – chủ yếu là những nhà nông nhỏ, vào khoảng 60.000 đồn điền, với sản lượng bình quân là 130 ki lô gam và thu nhập bình quân là 650 đô la trên mỗi đồn điền.

Một nghiên cứu mới đây cho ta các giá trịước lượng về giá mà các nhà sản xuất có thể nhận được ở Madagasca nếu như uỷ ban tiếp thịđược giải tán. Mức giá này gần đến 26 đô la, cao hơn nhiều so với mức 5 đô la do CAVAGI ấn định. Nếu tính đến sự gia tăng sản lượng mà sự thay đổi giá cả này có thể mang lại, thì các chính sách thị trường tự do chắc hẳn sẽ làm tăng thặng dư sản xuất vanilla lên gấp tám lần. Có lẽ cũng khá ngạc nhiên, ứng với thếlực thị trường mà Madagasca có được trên thị trường thế giới, mậu dịch tự do (không can thiệp) cũng sẽ làm tăng phúc lợi của Madagasca thêm 0,5 phần trăm GDP – một kết quả nhờmột khoản lợi ích lớn tương đương với 2,2 phần trăm GDP cho các nhà sản xuất, một phần được đền bù bằng khoản tổn thất GDP 1,7 phần trăm của uỷ ban tiếp thị.

Một phương án khác với phương án mậu dịch tự do để loại bỏ sự can thiệp của CAVAGI trên thị trường nội địa mà vẫn tiếp tục khai thác thế lực thị trường của họ trên thịtrường quốc tế là thông qua một khoản thuế xuất khẩu. Các giá trịước lượng cho thấy rằng thuế xuất khẩu tối ưu sẽ gần với 25 đô la một ki lô gam thay vì 61 đô la thuế ngầm ẩn mà CAVAGI đã áp đặt lên các nhà sản xuất. Phương án này vẫn còn dẫn đến tăng gấp đôi thặng dư sản xuất vanilla và khi kết hợp với số thu thuế, sẽ mang lại khoản phúc lợi gần bằng 1 phần trăm GDP.

Một cách giải thích khả dĩ cho lý do tại sao các phương án chính sách khác không được áp dụng là số thu của uỷ ban tiếp thị sẽ giảm trong cả hai phương án sau. Điều này cho thấy rằng chính sách định giá của uỷ ban tiếp thị Madagasca có những mục tiêu khác với việc tối đa hoá phúc lợi và rằng việc đánh thuế ngầm ẩn nặng nề lên các nhà sản xuất nhỏđã tạo ra sự phân phối lại thu nhập quan trọng từ dân nghèo nông thôn về một nhóm người có ảnh hưởng ở đô thị.

Nguồn: Do những người hiệu đính tài liệu soạn thảo dựa theo tư liệu của de Melo, Olarreaga và Takacs (2000).

CHƯƠNG 5

CHÍNH SÁCH NGOẠI THƯƠNG ĐỐI VỚI VIỆC XOÁ ĐÓI GIẢM NGHÈO

L. Alan Winters

Bất luận được định nghĩa như thế nào, đói nghèo không phải là kết quả trực tiếp của mậu dịch quốc tế. Đúng hơn, đói nghèo phản ánh sức thu nhập thấp, không có tài sản, tiếp cận khó khăn với các nguồn lực cộng đồng, sức khoẻ và giáo dục yếu kém, không có thế lực, và dễ bị tổn thương. Điều quan trọng không phải là điều gì gây ra những đặc điểm này miễn là chúng vẫn tồn tại, mà cũng chẳng phải là cái gì sẽ giải thoát được khỏi những đặc điểm này nếu có thể giải thoát được. Chính sách ngoại thương có vai trò quan trọng chỉ trong chừng mực mà

(a) nó ảnh hưởng đến các yếu tố trực tiếp xác định sự đói nghèo và

(b) so với toàn thể những chính sách khả dĩ khác, nó mang lại một đòn bẩy chính sách hiệu quả cho việc giảm nghèo (đánh vào đói nghèo nhiều hơn để chống đỡ cho những cơhội bị bỏ lỡ).

Tự do hoá mậu dịch có thể có những hệ quả bất lợi đối với một số người – trong đó có một số người nghèo – mà người ta nên né tránh hay cải thiện những hệ quả bất lợi đó đến mức độ tối đa có thểcó. Tuy nhiên, niềm tin cơ bản của tôi là tự do hoá mậu dịch giúp cho tăng trưởng, mà đến lượt nó, tăng trưởng lại trợ giúp cho việc xoá đói giảm nghèo. Tôi cũng tin rằng một cuộc cải cách rộng rãi sẽ chứa đựng đủ các thành tố tích cực để cho nhìn chung chỉ có một ít người trở nên những người chịu thiệt ròng mà thôi. Do đó, về mặt tổng quát, chính sách ngoại thương không nên được vận dụng chặt chẽ nhắm vào các hệ quảđói nghèo trực tiếp của nó. Mà đúng hơn chính sách ngoại thương nên được thiết lập trên một cơ sở vững chắc chung, với sự thừa nhận rằng có thể có sựđiều chỉnh không thể tránh khỏi vì những lý do chính trị và những lý do khác. Phương thức cơbản để xử lý đói nghèo là thông qua các chính sách xoá đói giảm nghèo chung.

Cải cách ngoại thương và xoá đói giảm nghèo

Các học giả về thương mại quốc tế từ lâu đã hiểu rằng cho dù đối với những nước nhỏ, sựcan thiệp ngoại thương nói chung vẫn không hiệu quả và lãng phí, tình trạng không hiệu quả của họ thường bị chi phối một cách định lượng bởi các ảnh hưởng tái phân phối. Nghĩa là, những tổn thất ròng từ sự can thiệp nhìn chung sẽ tiêu biểu cho những ảnh hưởng tích cực lớn đối với một số người và hộ gia đình, cùng với những ảnh hưởng tiêu cực lớn đối với những người và hộ gia đình khác. Vì vậy, cho dù việc bãi bỏ các biện pháp can thiệp về mặt tổng quát sẽ cải thiện phúc lợi, nhưng nó có thể tạo ra cả người thắng lẫn kẻ thua.1 Lấy ví dụ, tự do hoá một lĩnh vực nhập khẩu thường phân phối lại thu nhập thực từcác nhà sản xuất sang người tiêu dùng vì giá giảm, và phân phối lại thu nhập giữa các yếu tố sản xuất khác nhau theo một cách thức sao cho một số người được lợi trong khi những người khác chịu thiệt.

Vấn đề tích cực quan trọng là vấn đề thực nghiệm: liệu tự do hoá mậu dịch nói chung có tạo ra đói nghèo hay chăng, và trong những tình huống nào nó có thể tạo ra đói nghèo trong những trường hợp cụ thể? Trong tư liệu của Winters (2000a), tôi đã phân loại chi tiết nối kết các cú sốc ngoại thương với sựđói nghèo của cá nhân và hộ gia đình, và đã rút ra 11 vấn đề then chốt giúp trả lời cho câu hỏi sau (xem hộp 5.1). Việc phát hiện ra một trường hợp trong đó cải cách ngoại thương gây ra đói nghèo có thể không tạo nên được sự phủ nhận một giả thiết thú vị về mặt tư duy, nhưng nó cũng đặt ra một vấn đềchính sách thực tế: chúng ta có nên kết án một cuộc cải cách ngoại thương vì nó có nghĩa là có một người nghèo phải chịu thiệt thòi hay có một người bịđẩy vào đói nghèo? Tôi tin tưởng mãnh liệt rằng chúng ta sẽ không làm thế. Đúng hơn, sự nhìn nhận tình thế khó khăn phát sinh từ một cuộc cải cách ngoại thương đáng mong đợi về mặt tổng quát sẽkích thích việc tìm kiếm các chính sách bổ trợđể hạn chế tới mức tối thiểu những hệ quảtiêu cực và giảm sự thiệt hại mà nó gây ra. Bác bỏ bất kỳ một cuộc cải cách nào có ảnh hưởng bất lợi đối với bất kỳ một người nghèo nào là một liều thuốc dẫn đến sựđình trệdài hạn và sự gia tăng tối hậu của đói nghèo. Thậm chí yêu cầu không có hộ gia đình nào tạm thời rơi vào tình trạng đói nghèo cũng có thể cực kỳ hạn chế tại các nước nghèo. Quan điểm thiết thực hơn cho rằng số hộ gia đình (hay số người) nghèo sẽ không tăng thì thích hợp hơn, cho dù ngay cả khi đó, sựxem xét vềđộ sâu của đói nghèo cũng cần thiết.

Hộp 5.5 Những câu hỏi then chốt để xác định tác động đói nghèo của một cuộc cải cách ngoại thương

Các ảnh hưởng của sự thay đổi mức giá biên giới có được chuyển sang cho phần còn lại của nền kinh tế không? Chính sách ngoại thương và các cú sốc vận hành chủ yếu thông qua giá cả. Nếu sự thay đổi giá không được truyền đi – ví dụ, do chính phủ các nước vẫn tiếp tục cốđịnh giá trong nước của những hàng hoá mà bề ngoài họđã tựdo hoá trên thịtrường quốc tế – những ảnh hưởng trực tiếp nhất đối với đói nghèo, bất luận là tích cực hay tiêu cực, vẫn trở nên vô hiệu.

Liệu cải cách có thể mang lại cho những người tiêu dùng nghèo sự tiếp cận các mặt hàng mới hay chăng? Có lẽảnh hưởng trực tiếp nhất của cải cách ngoại thương đối với đói nghèo là thông qua giá hàng hoá và dịch vụ mà trong đó các hộ gia đình nghèo có những vị thế ròng lớn. Cú sốc giá cả lớn nhất xảy ra khi giá ban đầu hay giá sau cùng có hạn, còn các mức giá khác là vô hạn (nghĩa là khi không có thị trường). Cú sốc mà xói mòn hoàn toàn một thị trường quan trọng – ví dụ, thị trường của một cây trồng thu hoa lợi hay thị trường một dạng lao động nhất định – có thể có những ý nghĩa quan trọng đối với đói nghèo. Tương tự, việc làm cho các cơ hội mới, hàng hoá hay dịch vụ trở nên sẵn có đối với người nghèo hơn giúp nâng cao phúc lợi đáng kể.

Liệu cải cách có thể ảnh hưởng một cách khác nhau đến những thành viên  khác nhau trong một hộ gia đình? Trong phạm vi một hộ gia đình, quyền đối với những hàng hoá và nguồn tài sản cụ thể sẵn có (ví dụ như lao động) thường được phân phối không đồng đều. Có thể những tác động về mặt đói nghèo sẽ tập trung vào những thành viên nhất định trong một hộ gia đình – thường là phụ nữ và trẻ em, những người có thể thiệt thòi về mặt cá nhân thậm chí khi cả hộ gia đình được lợi về mặt tổng thể.

Liệu sự lan truyền có tập trung vào những lĩnh vực và hoạt động phù hợp với người nghèo? Các khu vực trong một nền kinh tếluôn có quan hệ với nhau, và nếu khảnăng thay thế cao, một cú sốc sẽđược truyền đi từ khu vực này sang khu vực khác. Thông thường sự lan truyền sẽ rộng đến nỗi nó gần như không có ảnh hưởng đến một địa phương hay một khu vực cụ thể, nhưng đôi khi – ví dụ, khi ngoại thương dịch vụ có tính chất rất địa phương – sự lan truyền sẽ hẹp nhưng lại sâu. Khi đó, điều cần thiết là phải hỏi xem các ảnh hưởng trong đợt thứ hai (ảnh hưởng thứ cấp) có những tác động nghiêm trọng về mặt đói nghèo hay chăng. Sự kích thích nông nghiệp có thể mang lại những lợi ích lớn ủng hộ người nghèo nhờ lợi thế kinh tếđịa phương thông qua sự lan truyền tốt lành.

Những yếu tố sản xuất nào được thâm dụng trong những ngành chịu ảnh hưởng nhiều nhất? Những thay đổi trong giá cả hàng hoá sẽảnh hưởng đến tiền lương tuỳ theo mức độ thâm dụng yếu tố sản xuất. Việc dựđoán các ảnh hưởng vềgiá hay mức độ thâm dụng yếu tố sản xuất của các ngành chịu ảnh hưởng có thể rất phức tạp, như ta đã thấy với các cuộc cải cách của châu Mỹ La tinh trong thập niên 80 và 90. Ngoài ra, nếu nguồn cung ứng các yếu tố sản xuất có một độ co giãn nhất định nào đó, một phần của cú sốc ngoại thương sẽ thể hiện qua sự thay đổi trong công việc làm chứ không thể hiện qua giá các yếu tố sản xuất. Ở mức giới hạn, nếu cung yếu tố sản xuất hoàn toàn co giãn, thì ta chỉthấy có những ảnh hưởng về mặt công việc làm mà thôi. Điều này phù hợp nhất với thịtrường lao động. Nếu mức lương thịnh hành được xác định bởi mức lương chỉđủđể duy trì cuộc sống (subsistence level), việc chuyển người lao động từ hoạt động này sang một hoạt động khác không có ảnh hưởng khả kiến đối với đói nghèo. Tuy nhiên, nếu như mức lương trong khu vực chịu ảnh hưởng bởi ngoại thương cao hơn (ví dụ như do khu vực này phải tuân thủ qui định về mức lương tối thiểu chẳng hạn), sự gia tăng hoạt động sẽ có xu hướng làm giảm đói nghèo, và sự giảm sút hoạt động sẽ có xu hướng làm tăng đói nghèo. Sự phân chia chính thức- phi chính thức có ý nghĩa quan trọng trong khía cạnh này. Xét chung trong toàn bộ, điều quan trọng cần nhớ là sự khác nhau giữa phân phối chức năng và phân phối cá nhân đối với thu nhập. Mức lương giảm đối với người lao động phổthông (không có tay nghề) chỉ tạo ra đói nghèo trong chừng mực mà người nghèo phụthuộc một cách không cân xứng theo tỷ lệ vào mức lương đó.

Liệu cải cách có thực sựảnh hưởng mạnh đến số thu ngân sách? Phản ứng tức thời của chúng ta là cắt giảm thuế quan sẽ làm giảm thu ngân sách. Cho dù ở mức cực đoan, điều này rõ ràng là đúng (thuế quan bằng không sẽ mang lại số thu thuế bằng không), nhiều cuộc cải cách ngoại thương thực sự có tác động rất nhỏ hay thậm chí còn có tác động tích cực đến số thu ngân sách, đặc biệt nếu cải cách chuyển đổi các hàng rào phi thuế thành thuế quan, bãi bỏ các trường hợp miễn thuế, và hạ thấp thuế suất xuống đến những mức độmà làm giảm đáng kể nạn buôn lậu. Ngay cả khi số thu giảm, cũng không nhất thiết là chi ngân sách dành cho người nghèo sẽ giảm. Cuối cùng, đó là một quyết định chính sách.

Liệu cải cách có dẫn đến sự chuyển đổi không liên tục trong các hoạt động? Nếu thế, các hoạt động mới có rủi ro hơn so với những hoạt động cũ không? Nếu tự do hoá ngoại thương cho phép người ta kết hợp các hoạt động “quốc gia” với các hoạt động “quốc tế”, rất có thể rủi ro sẽ giảm: các thị trường nước ngoài có thể ít biến động hơn thịtrường trong nước, và ngay cả nếu không phải thế, sự dàn trải rủi ro có thể làm giảm rủi ro chung. Tuy nhiên, nếu cải cách ngoại thương dẫn đến những thay đổi triệt để không ít thì nhiều trong các hoạt động kinh tế, có khả năng là rủi ro sẽ gia tăng, nếu hoạt động mới rủi ro hơn hoạt động cũ.

Liệu cải cách có phụ thuộc vào hay ảnh hưởng đến khả năng người nghèo chấp nhận rủi ro? Những người rất nghèo không thể chấp nhận rủi ro một cách dễdàng. Vì hệquả của những cú sốc tiêu cực cho dù rất nhỏ cũng rất nghiêm trọng đối với người nghèo, họ có thể không sẵn lòng chấp nhận những cơ hội mà làm tăng thu nhập bình quân của họ, nếu như khả năng thua thiệt cũng gia tăng. Điều này có thể bỏ họ rơi lại đàng sau với duy nhất những yếu tố tiêu cực của một hệ thống cải cách trọn gói. Tương tự, nếu một cuộc cải cách làm cho người nghèo trở nên khó khăn khi tiếp tục các chiến lược đối phó với rủi ro truyền thống của họ, nó có thể làm tăng tình trạng dễ bị tổn thương của họ trước đói nghèo ngay cả khi nó làm tăng thu nhập trung bình.

Nếu cải cách có hệ thống và bao quát, liệu sự tăng trưởng được kích thích bởi cải cách có gây ra bất bình đẳng hay không? Tăng trưởng kinh tế là chìa khoá để xoá đói giảm nghèo bền vững. Chỉ khi nào nó hết sức bất bình đẳng thì nó mới làm tăng đói nghèo mà thôi.

Liệu cải cách có ám chỉ những cú sốc lớn đối với một sốđịa phương cụ thểkhông? Những cú sốc lớn có thể tạo ra những phản ứng khác nhau về mặt định tính so với những cú sốc nhỏ hơn; lấy ví dụ, các thị trường có thể bị tắc nghẽn hay biến mất hoàn toàn. Như vậy, nếu một cuộc cải cách có nghĩa là sẽ có những cú sốc rất lớn đối với những địa phương cụ thể, việc xoa dịu ảnh hưởng của nó thông qua thực hiện dần dần theo từng giai đoạn, hay tốt hơn là thông qua các chính sách đền bù hay bổ trợ, có thểđược vận dụng. Tuy nhiên, có một sựđánh đổi, bởi vì thông thường những cú sốc lớn hơn sẽ phản ánh sự chênh lệch lớn hơn giữa thành quả hiện tại và thành quả tiềm năng, và do đó cũng sẽ phản ánh những lợi ích dài hạn lớn lao hơn nhờ cải cách.

Liệu tình trạng thất nghiệp chuyển tiếp có tập trung vào người nghèo? Những người không nghèo thường có tài sản giúp họ vượt qua thời kỳđiều chỉnh. Tình hình có thể không may đối với họ, nhưng đó không phải là cái nghèo được định nghĩa một cách chặt chẽ. Người nghèo thì không có tài sản, cho nên ngay cả những thời kỳ chuyển tiếp tương đối ngắn ngủi cũng gây ra sự suy sụp sâu sắc trong đói nghèo. Nếu quá trình chuyển tiếp tác động đến người nghèo, có một lập luận mạnh mẽủng hộ việc sử dụng một số lợi ích dài hạn từ cải cách để giúp họ vượt qua tình trạng căng thẳng của quá trình điều chỉnh.

Nguồn: Winters (2000a).

Mọi phán xét cuối cùng phải là định lượng, chứ không chỉ có tính chất định tính mà thôi. Trong các tình huống thực tế, thật dễ dàng nhận ra những kẻ chịu thiệt thòi từ cải cách ngoại thương hơn là những người được lợi tiềm năng. Kẻ thiệt thòi thì dễ nhận diện, cụ thể, và có danh tính (xem Krueger 1990), trong khi người được lợi thì phân tán, và dường như chỉ thuộc về tương lai và lý thuyết. Vì lý do này và những lý do khác nữa, những kẻ thiệt thòi thường sẽ khả năng tốt để trình bày rõ ràng về quyền lợi của mình hơn là những người được lợi, và vì thế khối lượng ý kiến không phải là một chỉ báo đầy đủcho sức mạnh tương đối của các ưu điểm và nhược điểm của một sự thay đổi chính sách. Điều này đặc biệt đúng khi ta biết rằng người nghèo nói chung ít có khả năng quảng bá và phòng vệcho các quyền lợi của mình hơn so với các nhóm giàu có hơn.

Trong phần tiếp theo tôi sẽ tìm hiểu ba cách phản ứng trước khả năng cải cách ngoại thương tạo ra đói nghèo: vận dụng chính bản thân chính sách ngoại thương, đền bù cho những kẻ thiệt thòi hay người nghèo, và theo đuổi các chính sách bổ trợđể cố gắng đảm bảo càng ít người chịu thiệt thòi càng tốt.

Liệu chúng ta có thể quản lý chính sách ngoại thương để giảm nghèo?

Một phản ứng tự nhiên trước khả năng tự do hoá mậu dịch có thể làm trầm trọng thêm tình trạng đói nghèo trong một số thành phần nhất định của xã hội là “quản lý” sự tự do hoá theo một cách thức sao cho loại trừđược hay chí ít cũng làm giảm được các vấn đề.

Ở mức độ khái niệm, đây chỉ là một nhận thức phổ thông: người ta có thể cho rằng giảm nghèo là ưu tiên cao nhất; trong khi chính sách ngoại thương chỉ là một phương tiện đểđạt được mục đích. Việc làm có ý nghĩa là sắp xếp tất cả những công cụ mà chúng ta có hướng tới việc đạt được mục đích chính của chúng ta, và thật là trái thói nếu ta làm bất kỳđiều gì khác đi.

Nhưng trên mức độ thực hành, vấn đề là làm thế nào sử dụng chính sách ngoại thương đểđạt được các mục tiêu giảm nghèo. Thứ nhất, cũng có khả năng là chúng ta thực sự cũng có những mục tiêu khác với mục tiêu xoá đói giảm nghèo – ví dụ như về thu nhập bình quân, an sinh, chính sách đối ngoại, hay tính bền vững của môi trường – và những mục tiêu này cũng cần phải được cân nhắc. Thứ hai, ngay cả khi để sang một bên các mục tiêu khác, chúng ta cũng cần phải quyết định xem chúng ta muốn nhắm đến những sốđo đói nghèo nào: có những sự lựa chọn giữa các sốđo dựa trên thu nhập hay dựa trên tiêu dùng, ấy là chưa nói đến các khái niệm và bình diện khác đặc trưng cho các quan điểm hiện đại vềđói nghèo. Thứba, có thể có những thắc mắc về việc từ bỏđói nghèo ở một vùng này đểđổi lấy đói nghèo ở một vùng khác như một sự thỏa hiệp, và thứtư, chắc chắn có sựđánh đổi giữa đói nghèo ngày nay và đói nghèo trong tương lai. Thứnăm, có những đặc điểm gì khác trong các hệ thống chính sách trọn gói mà chúng ta đang nhắm đến hay không? Có phải những công cụchính sách khác bị cốđịnh ở mức độ hiện tại, cho nên chỉ có duy nhất một vấn đề là cải cách ngoại thương tác động trực tiếp nhưthế nào đến thu nhập thực của người nghèo? Hay chúng ta có thể cho rằng các chính sách khác sẽđược tối ưu hoá sao cho việc nâng cao thu nhập trong một thành phần dân chúng giàu có hơn bằng tổn thất là mức giá cao hơn đối với người nghèo vẫn có thể chấp nhận được vì nó sẽ cho phép tái phân phối thu nhập thông qua hệ thống thuế- lợi ích mà sẽđền bù nhiều hơn cho sự gia tăng khoảng cách thu nhập ban đầu? Những câu hỏi này cho thấy rằng nếu cứ nói rằng”hãy quản lý chính sách ngoại thương” thì không ích lợi gì cho đến khi người ta nêu rõ làm thế nào để quản lý được chính sách ngoại thương.

Đừng làm điều đó

Một cách phản ứng trước nỗi lo sợ rằng tự do hoá mậu dịch sẽ gây ra đói nghèo là “đừng làm điều đó”. Nhưng ngay cả nếu ảnh hưởng trực tiếp của một cuộc cải cách có thể là làm cho tình trạng đói nghèo nói chung trở nên trầm trọng hơn, thì điều này nhìn chung cũng chẳng phải là cách phản ứng thỏa mãn nhất. Cho dù về mặt thực nghiệm người ta khó mà tách biệt những ảnh hưởng của tự do hoá mậu dịch đối với tăng trưởng, quan điểm phổbiến vẫn cho rằng nó có một vai trò đáng kể. Các nghiên cứu đối với nhiều quốc gia đã được công bố mà ủng hộ cho quan điểm này trong những năm 90 (ví dụ, Dollar 1992; Sach và Warner 1995; Edwards 1998 gần đây đã được Rodriguez và Rodrik (2001) xem xét lại. Những người sau này lập luận rằng, với một ít điều chỉnh, các sốđo của các nghiên cứu này vềđộ mở cửa đã có những sai sót – cụ thể, hoặc bởi vì chúng là các biến nội sinh (chí ít do tăng trưởng như một nguyên nhân của tăng trưởng) hoặc bởi vì chúng bao gồm nhiều yếu tố hơn, chứ không chỉlà chính sách ngoại thương mà thôi. Họ cũng lập luận rằng, các giá trịước lượng kinh tế lượng thật là yếu ớt. Nhưng Rodriguez và Rodrik không lập luận rằng tự do hoá mậu dịch là có hại cho tăng trưởng, mà họ cũng chẳng xem xét các bằng chứng khác về một mối quan hệ có lợi, như sự thất bại hiển nhiên của các nền kinh tếđóng và những phát hiện về một số trường hợp nghiên cứu (ví dụ, tìm đọc Srinivasan và Bhagwati 1999). Như vậy, tuy Rodriguez và Rodrik chắc chắn kêu gọi chừng mực phải chăng trong các khuyến cáo về chính sách và các nỗ lực nghiên cứu đổi mới, nhưng họ vẫn không đảo ngược nhận định cho rằng sự mở cửa có thể thúc đẩy tăng trưởng dài hạn.

Sự khó khăn trong việc thiết lập một mối liên kết thực nghiệm giữa mậu dịch tựdo và tăng trưởng phát sinh chí ít một phần từ hai khó khăn, cả hai khó khăn này sẽ cho chúng ta biết thái độchính sách của chúng ta. Thứ nhất là khó khăn trong việc đo lường lập trường quan điểm mậu dịch một khi người ta đứng bên trong biên giới của các chủquyền tuyệt đối: thuế quan cần phải được tổng hợp lại, các biện pháp hạn chếđịnh lượng phải được đánh giá và sau đó tổng hợp lại, độ tín nhiệm, khả năng dễ bị tổn thương trước sự vận động hành lang, và tính cưỡng chế thực thi phải được đo lường (tìm đọc Winters 2000b). Điều này cho thấy rằng cho dù rõ ràng người ta nên khuyến cáo việc mở cửa, song người ta cũng cần phải cẩn thận về việc công bố các cơ chế cụ thể là có mở cửa hay chăng. Đất nước nào mở cửa hơn vào năm 1997: Brazil hay Chi lê? Cả hai đều có thuếquan theo qui chế tối huệ quốc (most favored nation – MFN) vào khoảng 11- 12 phần trăm, nhưng ở Chi lê xem ra không có sự tuỳ tiện và không có sự nhạy cảm trước việc vận động hành lang công nghiệp, trong khi ở Brazil, người ta quan sát thấy các áp lực chính trị diễn ra gần như hàng ngày.

Khó khăn thứ hai là ở chỗ cho dù các chính sách tự do hoá mậu dịch có thể có lợi trong bất kỳ tình huống nào đi chăng nữa (bởi nó mở rộng hệ thống các cơ hội), nếu muốn có một ảnh hưởng hầu như lâu dài đối với tăng trưởng, gần như chắc chắn rằng phải có sự kết hợp với các chính sách khác nữa. Nhận định sau này được lặp đi lặp lại bởi Quỹ Tiền tệ Quốc tế và Ngân hàng Thế giới trong các khuyến cáo về chính sách của họ.2 Krueger (1990) đã lập luận rằng sự mở cửa có thể có tương quan với chính sách tốt hơn trên một số bình diện, và chúng ta có thể tìm thấy những bằng chứng hỗ trợ cho nhận định này trong tài liệu của Ades và Di Tella (1997, 1999) về tham nhũng, và trong tài liệu của Romer (1993) về lạm phát. Như vậy, sự mở cửa mang đến lợi thế không chỉ của bản thân nó mà còn là một phần của chòm sao chính sách được thiết kế nhằm đảm bảo tính hiệu quả và cạnh tranh trên thị trường, và tính minh bạch rõ ràng cũng như tính có thể dựđoán được trong việc hoạch định chính sách.

Phần thứ hai của các mối bận tâm về sự liên kết giữa mở cửa và đói nghèo là lo lắng về sự nối kết từ tăng trưởng đến đói nghèo. Trước khi có thể làm tồi tệ hơn tình trạng đói nghèo tuyệt đối, sự tăng trưởng nhất thiết phải thiên lệch mạnh về phía chống lại người nghèo. (Anh hưởng đối với sự bất bình đẳng là một chuyện khác, nhưng theo quan điểm của tôi, đây là một chuyện làm xao lãng vấn đề chính.) Có những ví dụ về một mối quan hệ nghịch biến như vậy (ví dụ, tìm đọc White và Anderson 2000), nhưng chúng lại được cân bằng bởi những trường hợp trong đó sự tăng trưởng thiên vị một cách không cân xứng về phía người nghèo. Như vậy, các phát hiện của Dollar và Kraay (2001) rằng xét bình quân, tăng trưởng là tốt cho người nghèo xem ra rất mạnh (cũng giống như trong nghiên cứu trước đây của Gallup, Radeler, và Warner 1998), và kết luận của họ rằng tăng trưởng được dẫn dắt bởi tựdo hoá mậu dịch thì không có gì khác biệt về khía cạnh này xem ra cũng khá thuyết phục. Người ta có thể tìm thấy một thách thức cho quan điểm sau này trong nghiên cứu trước đây của Lundberg và Squire (2000), nhưng khi khảo sát sâu xa hơn, họ cũng kết luận rằng tự do hoá mậu dịch làm lợi cho người nghèo, cho dù lợi ích mà tự do hoá mậu dịch mang lại cho người nghèo ít hơn so với lợi ích mang lại cho những hộ gia đình khấm khá hơn.

Để kết luận, tôi lập luận rằng cho dù vẫn còn một số vấn đề nghiên cứu căng thẳng trong lĩnh vực này, nhưng một cơ chế mậu dịch tự do gần như chắc chắn sẽ hỗ trợ cho sựxoá đói giảm nghèo trong dài hạn, và như vậy, tự do hoá nên có một chỗđứng trong kho tàng của một chính phủcó ý thức vềđói nghèo. Điều này không có nghĩa là kêu gọi sựbãi bỏ tức thời tất cả các biện pháp hạn chế ngoại thương, và chắc chắn nó cũng không ngụ ý rằng việc mở cửa biên giới là tất cả những gì người ta cần làm, nhưng tôi tin rằng, nó kêu gọi sự cam kết một cách nghiêm túc và đáng tin cậy vào sự mở cửa trong một tương lai có thể nhìn thấy trước được.

Đừng làm điều đó một cách hoàn toàn

Một phản ứng thứ hai là “đừng làm điều đó một cách hoàn toàn: trong khi nói chung mọi thứđều thiên về tự do hoá, nhưng vẫn có một số lĩnh vực hay sản phẩm là ngoại lệ.” Thật ra, tất cả các quốc gia đều có sự ngoại lệ này (ví dụ như lĩnh vực nông nghiệp ở châu Au và may mặc ở Hoa Kỳ chẳng hạn), nhưng điều đó không nhất thiết sẽlàm cho họ trởthành những nền kinh tế tốt. Xét chung thành quả kinh tế, rõ ràng có những trường hợp trong đó sự can thiệp một cách tách biệt trong ngoại thương có thể mang đến phúc lợi kinh tế tức thời – qua đó, các yếu tố ngoại tác, thất bại về thông tin, hay các cú sốc ngẫu nhiên có thểđược khắc phục một cách hữu ích bằng một sự can thiệp được cân nhắc kỹcủa chính phủ. Nhưng ứng với sự khó khăn trong việc nhận diện các trường hợp này, ngăn ngừa chúng đừng bịthu tóm bởi các nhóm có chung quyền lợi, và tránh phát ra một tín hiệu có tính hệ thống rằng sự vận động hành lang đểđược can thiệp là có lợi, người ta không rõ liệu sẽ có lợi khi theo đuổi những trường hợp này hay không. Do vậy, cho dù người ta không cần xúc tiến mọi phương cách tiến tới mậu dịch tự do để gặt hái lợi ích của tự do hoá, nhưng lập luận chung nhằm lên kế hoạch cho một loạt các ngoại lệ thì không được hùng hồn mạnh mẽ lắm. Người ta cần những bằng chứng hết sức thuyết phục về tính hiệu quả của sự can thiệp như thế, và xét tổng thể, những bằng chứng như vậy rất ít ỏi. Sức thu hút đơn giản trước kinh nghiệm của Đông Á thì không đủ sức thuyết phục; nó không vượt qua sự tranh biện rằng các biện pháp can thiệp ngoại thương của các nước này là quan trọng hay có lợi (Lee 1996 đề xuất nhận định ngược lại đối với Hàn Quốc) và người ta không chắc chắn rằng các quốc gia khác liệu có những thể chế hoạch định chính sách để có thể mô phỏng lập trường chính sách của Đông Á một cách hữu hiệu hay chăng.

Ngoài các cân nhắc về tính hiệu quả, chúng ta phải công nhận rằng tự do hoá mậu dịch là một hành động chính trị và rằng chính phủ phải tạo ra đủ sự nâng đỡ về mặt chính trịđểduy trì cải cách. Ngay cả những cuộc cải cách khắt khe nhất cũng cần phải hài hoà với các lý do chính trị; ví dụ, hãy tìm đọc Edwards và Lederman (1998) về Chi lê, nơi mà những mặt hàng nông sản nhất định được ban cho sự bảo hộđặc biệt dưới hình thức biên độ giá cả. Tuy nhiên, việc thừa nhận nhu cầu cần có sự thỏa hiệp như thế không có nghĩa là khuyến cáo sự thỏa hiệp, và điều quan trọng cần nhớ là người nghèo trên đấu trường chính trị thực sự còn yếu kém hơn so với trên thị trường kinh tế. Hiếm khi nào việc bảo vệ người nghèo và việc gặt hái sự hỗ trợ chính trị cho cải cách lại trùng hợp nhau. Người ta thường tư vấn cho chính phủ các nước là nên làm mọi điều khả dĩđể tránh sử dụng các công cụchính sách ngoại thương cho các mục đích chính trị. Một trong những công cụmạnh nhất đểtránh các áp lực chính trị là sựđồng đều – công khai đối xử với mọi hàng hoá một cách công bằng như nhau. Một động cơ như vậy rõ ràng đã được công bố rõ ràng ở Chi lê khi đất nước này bước vào cuộc cải cách lớn vào giữa thập niên 70 (Edwards và Lederman 1998).

Có thể có một lập luận mạnh mẽ hơn cho các trường hợp ngoại lệđối với tự do hoá vì mục đích xoá đói giảm nghèo trực tiếp: kết quả có thểđo lường được một cách khách quan và có thểcho là tách biệt về mặt chính trị với sự can thiệp chung. Do vậy, nếu có thể nhận diện một cách rõ ràng những sản phẩm cụ thể là hàng tiêu dùng hay hàng sản xuất đối với người nghèo, người ta có thể biện minh cho việc trì hoãn tự do hoá một cách có ý nghĩa. Tuy nhiên, cũng có một sốđiều báo trước quan trọng cho một đề xuất nhưvậy. Thứ nhất, việc tính toán cần phải khắt khe trong việc xác định “những người nghèo” mà quyền lợi của họ sẽđược bảo vệ. (Ravallion và van de Walle 1991 đã cho chúng ta thấy ở Indonesia người nghèo và người rất nghèo có quyền lợi đối kháng nhau như thếnào trong việc tự do hoá gạo.) Thứ hai, các sản phẩm cần được nối kết chặt chẽ với người nghèo để cho những lợi ích phân phối của việc bảo vệ họ không bị bù đắp bằng tổn thất về tính hiệu quảở những nơi khác trong nền kinh tế. Hàng hoá mà chúng ta quan tâm cần phải có tầm quan trọng lớn lao đối với người nghèo – gần nhưluôn luôn là một mặt hàng lương thực về phía tiêu dùng, và thường là một mặt hàng nông sản về phía sản xuất – và không có ảnh hưởng đến các bộ phận khác của xã hội. Ví dụ, trên bình diện sau, trong thập niên 70, người ta đã tường thuật rằng ngoài những ảnh hưởng bất kỳđối với người nghèo mà các khoản trợ cấp bánh mì của Ai Cập có thể có, các khoản trợ cấp này còn đáng giá đối với các nhà chăn nuôi lợn dùng bánh mì mới làm thức ăn cho lợn.

Thứ ba, việc giám sát chặt chẽ là cần thiết đểđảm bảo đạt được những ảnh hưởng như mong đợi. Một mục tiêu quan trọng cần nhớ là người nghèo sẽ tiếp tục được tiếp cận với các ảnh hưởng của chính sách và không bịđẩy ra ngoài bởi quyền lợi của giai cấp trung lưu có thế lực và có tiếng nói hơn. Nói chung, người nghèo làm ăn sinh sống yếu kém trong các cơ chế phân bổ tuỳ tiện, chính xác bởi vì họ bị cho là thứ yếu về mặt chính trị và xã hội, cũng như về mặt kinh tế. Vì thế, các biện pháp hạn chế xuất khẩu nhằm giữmức giá lương thực địa phương thấp chẳng hạn, có thể sẽ không làm lợi cho người nghèo nếu giá thấp có nghĩa là cần phải có sự phân phối định mức ngoài giá cả.

Thứ tư, một kế hoạch dài hạn là cần thiết để giúp giảm sự phụ thuộc của người nghèo vào sự can thiệp chính sách. Bằng không, sự can thiệp chẳng qua chỉ là làm cho chiếc đồng hồ ngừng chạy, chẳng mang lại triển vọng gì cho sự phát triển dài hạn.

Nhìn chung, “không làm điều đó một cách hoàn toàn” là một kiến nghị chính sách không thích hợp. Hoạt động chính trị, đặc biệt việc bảo vệ quyền lợi của người nghèo, sẽdễ dàng hơn nếu chính phủ có thểcông khai bác bỏ sự nài xin đặc biệt dựa trên cơ sở là mọi người đều được đối xử bình đẳng. Về thực tế, có thể có – có thể phải có – tình trạng không giữđúng mục tiêu nào đó trong một nỗ lực như vậy, nhưng xem ra đối với tôi, việc bước vào tiến trình kỳ vọng hay kiến nghị việc không giữđúng mục tiêu là chẳng đáng mong đợi. Ngoại lệ duy nhất mà tôi thực hiện là sự miễn trừ tạm thời cho những hàng hoá hay dịch vụ mà có thểđược nối kết một cách rõ ràng và chặt chẽ với người nghèo. Phải có những bằng chứng chứng tỏ tính hiệu quả của những hàng hoá hay dịch vụđược xem xét miễn trừ.

Đừng làm điều đó bây giờ

“Đừng làm điều đó bây giờ” là một phản ứng hữu ích hơn các phản ứng khác trong một số trường hợp. Ví dụ, cải cách ngoại thương giữa thời kỳ suy thoái xem ra có thể dẫn đến tình trạng thất nghiệp chuyển tiếp lâu dài hơn nhiều so với cải cách trong thời kỳ kinh tếhưng thịnh. Một lần nữa, ở nơi mà việc đầu tư là cần thiết để sản xuất hàng hoá chất lượng xuất khẩu, có thể việc dành thời gian đểđầu tư là việc làm đáng mong đợi. Tuy nhiên, có sự khác biệt lớn giữa việc cam kết thực hiện chính sách với những thời kỳđiều chỉnh lâu dài và việc trì hoãn tựdo hoá vì “thời điểm chưa chín muồi”. Điểm then chốt là niềm tin rằng cải cách sẽ thực sự xảy ra. Chi phí điều chỉnh có thể thấp hơn nếu việc điều chỉnh có thểđược trải rộng ra theo thời gian, nhưng cũng có thể gia tăng nếu việc điều chỉnh bị kháng cự trong niềm hy vọng rằng mối đe doạ cải cách sẽ lùi ra xa. Một vài cuộc cải cách ngoại thương đã được đẩy nhanh một khi đã được phát động; các ví dụ bao gồm việc thực hiện tự do hoá mậu dịch trong Cộng đồng Kinh tếChâu Au, việc thực hiện cắt giảm thuế quan của vòng đàm phán Kenedy, và cắt giảm thuế quan trong hiệp định mậu dịch tự do của Hiệp hội các Quốc gia Đông Nam Á (ASEAN). Thông thường sự tăng tốc xảy ra theo mệnh lệnh của khu vực tưnhân, có lẽ bởi vì một khi người ta đã chấp nhận rằng cải cách sẽ xảy ra, hoạt động kinh doanh mong muốn được điều chỉnh nhanh chóng.

Như vậy, thực hiện công cuộc tự do hoá mậu dịch lớn lao một cách từ từ theo từng giai đoạn có lẽ là công việc đáng mong đợi, giống như vòng đàm phán Uruguay đã cho phép có những khoảng thời gian điều chỉnh lâu dài chẳng hạn. Tuy nhiên, việc thực hiện dần dần theo từng giai đoạn không đơn thuần chỉđòi hỏi trì hoãn sựđiều chỉnh lớn nhất lâu nhất; người ta nên chú ý tới các nhu cầu điều chỉnh khác nhau của các khu vực khác nhau và nên chú ý tới sự tương tác qua lại giữa các bộ phận khác nhau trong cả hệ thống. Lấy ví dụ, nếu các yếu tốđầu vào và sản phẩm đầu ra của một lĩnh vực nhất định được tựdo hoá theo các tỷ lệ rất khác biệt nhau, lĩnh vực này có thểđứng trước những động cơkhuyến khích tiêu cực hoặc tích cực một cách thái quá đối với việc sản xuất trong quá trình chuyển tiếp.3 Bất luận thời kỳ chuyển tiếp như thế nào, việc cam kết một cách đáng tin cậy vào mục tiêu cuối cùng có ý nghĩa quan trọng, vì không có nó, những hoạt động hiện tại hay những hoạt động tiềm năng trong tương lai xem ra sẽ không đáng mong đợi nữa, và các nỗ lực sẽ bị chệch hướng vào hoạt động vận động hành lang.

Các chính sách đền bù cho các quốc gia đang phát triển

Nếu tự do hoá mậu dịch gây ra đói nghèo cho những thành phần nào đó trong xã hội, vấn đề kế tiếp là liệu xã hội có đền bù cho ảnh hưởng đói nghèo này một cách trực tiếp được không. Bất luận sự thu hút về mặt lý thuyết của các khoản chuyển giao ngân sách gộp đối với các nhà kinh tế học, chính phủ các nước nhìn chung không ưa chuộng hình thức chuyển giao ngân sách gộp này do chi phí của nó, tính minh bạch rõ ràng của nó (và tính minh bạch rõ ràng của việc lạm dụng nó), và do nó không có hình thức bên ngoài là chữa trịđược “những vấn đề” mà các cá nhân phải đối phó. Đúng hơn, sự trợ giúp của chính phủ thường được thực hiện dưới hình thức như tái đào tạo, tái bố trí, và trợ cấp thu nhập tạm thời. Thật ra, các phương pháp này có lẽ có sựđóng góp nhất định, cho dù chúng gặp phải những khó khăn nghiêm trọng. Việc tái đào tạo chính thức trong bất kỳ tình huống nào cũng chỉ là thành công pha lẫn thất bại, và điều tệ hơn, thật khó mà phân biệt được giữa những trường hợp trong đó ngoại thương là nguyên nhân của vấn đề và những trường hợp mà ngoại thương không có lỗi gì. Trừ khi người ta sẵn lòng cam kết bảo trợcho mọi sựđiều chỉnh, việc nhận diện các trường hợp được trợ giúp là một khó khăn lớn. Tuy nhiên, việc đưa ra sự cam kết chung cho mọi trường hợp thì không được hấp dẫn bởi lẽ nó đòi hỏi chi phí khổng lồ và bởi vì nếu làm thế thì sẽ chuyển dịch rủi ro tư nhân thành rủi ro công cộng, mà mọi thành phần tham dựđều mang tâm lý ỷ lại. Vai trò của nhà nước không phải là hấp thu tất cả những cú sốc tiêu cực gây khó khăn cho các cá nhân, mà việc đó cũng chẳng khảthi. Tuy vậy, thật khó mà đưa ra một lập luận hợp đạo lý giải thích lý do tại sao các cú sốc ngoại thương nhận được sự hỗ trợđiều chỉnh, còn các sú sốc khác thì không.4

Việc đền bù theo một phương thức sao cho khuyến khích thay vì làm chán nản quá trình điều chỉnh cũng dẫn đến một điểm phức tạp hơn nữa. Chính sách nông nghiệp châu Au thực chất được thiết kếđể bảo vệ nhà nông trước hệ quả của tình trạng sút giảm lợi thế cạnh tranh, tuy nhiên, nó có tác động ban thưởng đối với các nhà nông hiện thời, chứ không phải trước đây. Sựđền bù có thểđược tách ra khỏi sản lượng hiện tại nhưng không tách ra khỏi hoạt động nông nghiệp.

Trong những trường hợp mà tựdo hoá dẫn đến mất việc làm, chính phủ có thểcương quyết thực hiện các khoản thanh toán cho lao động dôi dư, và có thể hỗ trợ về tài chính. Các khoản thanh toán này có thể giúp một số người tránh khỏi đói nghèo, nếu họsử dụng số tiền một cách có lợi, nhưng người ta không đảm bảo họ sẽ làm được như thế. (Tìm đọc Winters 2000a về “người nghèo mới” ở Zimbabwe.)5 Ngoài ra, các khoản thanh toán lao động dôidư thường ban thưởng dịch vụ quá khứ, chứ không phải nhu cầu hiện tại, và vì thế chúng không nhắm đúng vào mục tiêu xoá đói giảm nghèo.

Các chính sách đền bù chung, bao gồm mạng lưới an sinh xã hội, được thiết kếđểtrực tiếp xoá bỏ tình trạng nghèo đói phát sinh từ một nguồn gốc bất kỳ. Chúng thay thếvấn đề nhận diện cú sốc bằng nhiệm vụ nhận diện người nghèo. Một cách lý tưởng, các nước vốn đã có sẵn những chương trình như thế rồi. Thật ra, phần lớn ảnh hưởng của các chương trình này chỉ phát sinh từ sự hiện hữu của chúng chứ không phải từ việc sử dụng chúng: chúng tạo thuận lợi cho việc điều chỉnh thông qua đảm bảo với người nghèo rằng họ có một khoản trợ cấp tối thiểu (cho dù chỉ là một khoản vừa đủ có thể chấp nhận được) không thể thấp hơn được nữa. Những chương trình như thế, nếu đã có sẵn tại những quốc gia đang trong quá trình điều chỉnh do cải cách ngoại thương, sẽ có ưu điểm hơn so với những chương trình được thiết kếriêng cho cải cách ngoại thương về tính tựđộng, tức thời, an toàn, và chúng cũng tránh được những vấn đềđi kèm với sự hỗ trợđiều chỉnh ngoại thương mà trong đó có việc chọn mục tiêu được hưởng sự hỗ trợ. Nếu được xây dựng một cách hợp lý, chúng không nhất thiết đòi hỏi phải chi tiêu ngân sách nhiều; không có cơ hội xảy ra vấn đề tâm lý ỷ lại nếu ngưỡng trợ cấp được ấn định đủ thấp; và vì việc xoá nghèo ít nhiều được công nhận trên toàn cầu như một nghĩa vụ của nhà nước, nên sẽ không có lập luận về tính hợp pháp của những hành động can thiệp như thế.

Việc chọn mục tiêu hưởng sự trợ giúp của chính phủ là một vấn đề lớn trong mạng lưới an sinh, không chỉ về mặt kỹ thuật mà còn bởi vì các tầng lớp trung lưu thường tiếp cận sự trợ giúp của chính phủ tốt hơn so với người nghèo. Tính bền vững lại là một khó khăn khác nữa; một cú sốc ngoại thương lớn có thể gây ra áp lực tài chính nghiêm trọng đối với một chương trình trợ giúp của chính phủngay khi nó cần thiết nhất. Ravallion (1999) đưa ra một số ý tưởng hữu ích về việc thiết lập mạng lưới an sinh.

Chương trình xây dựng dự án việc làm (Workfare) là một điểm khởi đầu tốt, miễn là tiền lương đủ thấp, không có sự tuỳ tiện về mặt hành chính trong việc áp dụng, và nhiệm vụđặt ra được xem là vì quyền lợi của cộng đồng. Thật vậy, Ravallion đề nghị rằng các cộng đồng địa phương nên chọn ra những dự án được thực hiện theo chương trình Workfare và rằng người ta nên yêu cầu những cộng đồng khấm khá hơn đồng tài trợ cho các dự án này. Tuy nhiên, chương trình Workfare phải được bổ sung bằng các chương trình cung cấp lương thực cho những người như người già và người ốm yếu không có khả năng lao động và cho trẻ em (ví dụ như thông qua các chương trình Lương Thực Cho Giáo Dục). Những chương trình bổ sung này có thểđược tiến hành và kết thúc tuỳ theo nhu cầu, nhưng chúng nên có một cơ sở hạ tầng lâu dài và có thểđược phát động nhanh nhạy. Theo định nghĩa, việc chi tiêu cho mạng lưới an sinh có tính chất ngược chu kỳ (khi thu nhập cao thì ít phải chi tiêu, nhưng khi thu nhập thấp thì phải chi tiêu nhiều) và vì thế cần phải có sự cam kết chắc chắn của chính phủđểđảm bảo rằng ngân sách không bị cạn kiệt vào những lúc người ta cần đến nhất.

Ta có thể tìm thấy ví dụ về những mạng lưới an sinh hữu ích nhất tại Bangladesh. Theo Hiệp hội Uỷ thác và Thống nhất Tiêu dùng,

Nhìn chung người ta thừa nhận rằng những chương trình an sinh xã hội như chương trình Food for Education (FFE - Lương thực cho giáo dục), Vulnerable Group Development (VGD – Phát triển nhóm những người dễ bị thiệt hại), Test-Relief (Giảm nhẹ thử thách) và Food for Work (Lương thực cho lao động) giúp xoá đói giảm nghèo một cách tích cực. Lấy ví dụ, trong trận lụt chưa từng thấy vào năm 1998, khoảng 4,5 triệu thẻ VGD đã được phân phối ở Bangladesh, mang đến sự trợ giúp thiết yếu ngay vào lúc cần thiết nhất. Chương trình FFE đã giúp tăng mức phổ cập giáo dục của trẻ em nghèo thêm 21%. (CUTS 1999: 110).

Ngược lại, mạng lưới an sinh ởZambia và Zimbabwe hiện bịxem là hoạt động quá yếu kém và không được tài trợđầy đủđể có thể mang đến sự trợ giúp nghiêm túc cho những người chịu thiệt thòi bởi tự do hoá mậu dịch.

Các mạng lưới an sinh không phải là lời giải đáp duy nhất cho mối đe dọa đói nghèo gia tăng từ tựdo hoá mậu dịch, nhưng đó là phần quan trọng trong các phản ứng của chúng ta. Nói chung, các mạng lưới an sinh xã hội có thểđược nhắm đến tốt hơn so với các chính sách khác, và chúng không bị biến dạng lắm bởi các áp lực thị trường. Nếu các nước không có mạng lưới an sinh thì nên xem xét việc thiết lập các mạng lưới này như một phần của việc tự do hoá mậu dịch mà có thể tạo ra sự dói nghèo tạm thời. Tuy nhiên, không nên xây dựng các mạng lưới an sinh theo từng cú sốc ngoại thương.

Các chính sách bổ trợđể thị trường vận hành tốt hơn

Một vấn đề quan trọng liên quan đến tác động của tự do hoá mậu dịch về mặt đói nghèo, đặc biệt vì những sự bất ngờ gắn liền với nó, là sự vận hành của các thị trường. Tự do hoá mậu dịch phải đi kèm với việc giám sát để xác định liệu các thị trường có bị thất bại hay chăng. Các chính sách được soạn thảo nhằm đảm bảo thị trường tiếp tục vận hành hay phát triển ở những nơi cần thiết sẽ mang lại lợi ích cho thu nhập quốc gia cũng như giúp xoá đói giảm nghèo. Một số tình huống quan trọng được thảo luận trong phần sau.

Hỗ trợ cơ sở hạ tầng

Các cơ hội tiềm tàng cho những nhà sản xuất nghèo được hưởng lợi từ một cơ chế ngoại thương thông thoáng hơn sẽ bị mất đi do không có cơ sở hạ tầng cần thiết hay cơ sở hạtầng đã bị hư hại. ỞZimbabwe và Zambia, cơ hội đối với các nhà nông ở những vùng xa xôi bị hạn chế bởi họ không thể tiếp cận được với các trung tâm thị trường lớn. Theo cùng một cách thức như vậy, nhiều lợi ích từ việc bãi bỏ các qui định về bán lẻ và từ tình trạng sẵn có các hàng hoá mới hoặc rẻ hơn cũng bị hạn chế trong phạm vi các vùng đô thị và gần đô thị.

Các thể chế thị trường

Xem ra người nghèo thường không thể có được sốđông kinh tế cần thiết để thiết lập những thị trường mà một khi đã hình thành, sẽ có thểđứng vững được. Chính sách nhà nước nên nhắm vào mục tiêu tạo ra thị trường như một thể chế, chứđừng nhắm vào việc trợ cấp liên tục cho hoạt động thị trường. Một khía cạnh tạo thuận lợi cho việc tham gia của người nghèo vào thị trường có thể là tìm kiếm những phương tiện cho phép họ kết hợp những yếu tốđầu vào và đầu ra rất nhỏ thành một số lượng lớn một cách hợp lý và nhờ thế giảm được chi phí giao dịch đủđểlàm cho việc giao dịch với các nhà sản xuất nghèo trở nên đáng giá. Nghề làm vườn ởZimbabwe cho ta một ví dụ minh họa cho một chính sách thành công thuộc loại này (Winters 2000a). Cho dù nghề làm vườn tương đối kém phát triển trong hầu hết các vùng nông nghiệp qui mô nhỏ của các nhà nông nhỏ, nhưng số lượng các hộ gia đình chung tái định cư ngày càng tăng hiện đang trở thành những nhà sản xuất các loại hoa màu chính. Điều này chủ yếu là kết quả của các chương trình “phát triển nhanh hơn” và việc khai thác nguồn lực bên ngoài thông qua ký hợp đồng thầu phụ của các trang trại thương mại có qui mô lớn. Hội Đồng Phát Triển NghềLàm Vườn (HPC) ước lượng rằng khoảng 3.000 nhà nông qui mô nhỏ hiện đang tăng trưởng để xuất khẩu hoa màu trên cơ sở hợp đồng, chiếm xấp xỉ 10 phần trăm hàng xuất khẩu của Zimbabwe.6 Vào tháng giêng năm 1999, Hội Đồng Phát Triển Nghề Làm Vườn đã xây dựng Chương Trình Kết Nối Qui Mô Nhỏ, được thiết kế nhằm cung cấp kiến thức và kỹ năng cho các hộ gia đình chung tái định cưđể sản xuất các loại hoa màu xuất khẩu trái mùa có giá trị cao.

Thị trường tín dụng

Bộmôn Kinh tế học phát triển đã đưa ra nhiều ví dụ về việc thiếu vắng thị trường tín dụng sẽ làm cản trở sự phát triển như thế nào, và người ta có thể thấy được hiện tượng tương tự trong các phản ứng trước sự tự do hoá mậu dịch. Lấy ví dụ, việc đạt được qui mô giao hàng tối thiểu có thểđòi hỏi phải sử dụng năng lượng tăng cường hay tuyển dụng thêm lao động thời vụ, nhưng việc này sẽ không thể thực hiện được nếu không có tín dụng. Tương tự, việc thiết lập hoạt động kinh doanh phi chính thức trong những hoạt động như xuất nhập khẩu có thểđòi hỏi nhiều vốn hơn so với mức mà người nghèo có thểhuy động được. Những trường hợp mà trong đó người nghèo không thểđáp ứng trước các động cơ khuyến khích một cách mãnh liệt như những người ít nghèo hơn họ là một bản sao của các kết quả nghiên cứu nhóm của López, Nash và Stanton (1995) về nông nghiệp Mexico.

Tính lưu chuyển của người lao động

Bí mật của việc mở rộng lợi ích của nhu cầu lao động gia tăng là khả năng lưu chuyển lao động. Nếu các thị trường được phân đoạn vì những lý do văn hoá hay địa lý, việc phá vỡcác hàng rào phân chia thị trường lao động này thông qua thông tin và tạo điều kiện thuận lợi cho khả năng lưu chuyển lao động về mặt vật chất sẽ có ảnh hưởng làm cân bằng.

Thiết lập hoạt động kinh doanh

Nếu các qui định về việc thành lập doanh nghiệp mới thật là rườm rà, nếu khả năng thu thập các yếu tốđầu vào (đặc biệt là các tiện ích công cộng) của các doanh nghiệp thật là yếu kém, hay nếu các qui định về việc mở rộng hoạt động, việc chia tách và tuyển dụng lao động thật là hạn chế, điều này có thể ngăn trở tinh thần của các nhà kinh doanh muốn khởi sự hay mở rộng hoạt động. Một câu chuyện thành công về việc bãi bỏ các qui định ràng buộc kinh doanh là sự tăng trưởng của hoạt động xay ngô ở Zimbabwe. Tiếp theo việc bãi bỏ qui định trong nước, 3.500 nhà máy xay ngô mới ra đời, chủ yếu tại các vùng nông thôn, và tỷ trọng của các nhà máy xay ngô trog tổng hoạt động xay ngô tăng đến gần 80 phần trăm.7 Các nhà máy này rất mạnh và đơn giản về mặt cơ khí (dựa trên việc lắc hay quay búa trong một buồng xay) và người lao động phổ thông cũng có thể vận hành được. Các nhà máy này cung cấp sản phẩm ngô chất lượng cho người tiêu dùng lân cận trong các cộng đồng nghèo, tiết kiệm đáng kểchi phí vận chuyển. Năm 1995, người ta ước lượng rằng các nhà máy xay đã tuyển dụng 7.512 công nhân thường xuyên (751 người tại các vùng thành thị); nếu tính cảcông nhân thời vụ và các hoạt động nông nghiệp, khu vực này tuyển dụng khoảng 13.000 người lao động. Khoảng 18 phần trăm người lao động trong các nhà máy xay ngô ởđô thị là phụ nữ, cũng như 8 phần trăm trong tổng số người lao động tại các vùng nông thôn.8

Các điều kiện tiên quyết cho những sự việc xảy ra đồng thời?

Trong nhiều trường hợp, sự tranh cãi về chính sách thực tế xem ra xoay quanh vấn đề liệu các chính sách bổ trợ thuộc loại nhưchúng ta vừa mô tả có phải là những điều kiện tiên quyết đối với việc tự do hoá mậu dịch hay chăng. Người ta lập luận rằng: “Mọi người đều chấp nhận rằng tự do hoá mậu dịch là đáng mong đợi trong dài hạn, nhưng các chính sách hỗ trợ khác nhau phải được thiết lập trước khi người ta nỗ lực thực hiện tự do hoá mậu dịch.” Ởđây, thậm chí còn nhiều hơn những vấn đềđược thảo luận trên đây, chúng ta không có một phân tích chính thức để quay trở lại. Chúng ta có tư liệu nói về tiến trình cải cách trong phạm vi ngoại thương và giữa ngoại thương với tài khoản vốn, nhưng chúng ta lại không có được sự khái quát hoá về mặt thực nghiệm có sức thuyết phục về lộtrình theo ý nghĩa mà chúng ta thảo luận ởđây. Ngoài ra, vấn đề chỉcó tính chất kinh tếhọc một phần mà thôi; một phần của vấn đề mang tính chất chính trị và là những mối quan ngại về việc liệu một cuộc cải cách bịtrì hoãn có phải là một cuộc cải cách được giành quyền ưu tiên hay chăng.

Trên đây tôi đã lập luận rằng có thể có một lập luận ủng hộ việc tiến hành cải cách dần dần theo từng giai đoạn trong một thời gian dài miễn là đích đến cuối cùng thật rõ ràng (và không bị tranh cãi) và rằng quá trình chuyển tiếp phải được thiết kế tốt đẹp và chung cuộc chẳng phải là trì hoãn mọi thay đổi hữu hiệu cho đến giờphút sau cùng. Nếu biết rằng một cuộc cải cách được nhận thức rõ ràng và được thực hiện tốt đẹp sẽ tạo ra một dòng lợi ích có tiềm năng kéo dài đến vô tận, thì bất luận điều này diễn ra trong ba năm hay chín năm đi chăng nữa cũng không có gì là quan trọng. Lập luận tương tự cũng được áp dụng cho những sự trì hoãn cần thiết đểđưa các chính sách bổ trợ vào bối cảnh đất nước (hay thật ra là những cơ chếđền bù nếu đó là lộ trình được chọn). Như vậy, lấy ví dụ, có thể có một lập luận cho rằng ta nên trì hoãn việc thực hiện một công cuộc tự do hoá trong khi chờđợi luật lệ về việc thành lập doanh nghiệp hay hoạt động của thị trường lao động được thiết lập và các kế hoạch bảo vệ các thể chế thị trường được bố trí đầy đủ.

Tuy nhiên, điều này không phải là một giấy phép đểta trì hoãn việc thiết kế, công bố, và khoá kín chính bản thân việc cải cách. Bất kỳ sựtrì hoãn nào trong số này – ví dụ, công bố rằng tự do hoá là cần thiết nhưng lại nói rằng hình thức của tự do hoá sẽđược quyết định một khi các cuộc cải cách khác đã được thực hiện – có thể dẫn đến tình thế tồi tệ nhất. Nó có thể tạo ra tình trạng không chắc chắn và những động cơ khuyến khích sựvận động hành lang với chính phủ và quả thật, đối với nhiều nhà bình luận, trên thực tế nó giống như sự miễn cưỡng tự do hoá mậu dịch. Cụ thể, trong khi không có một kế hoạch rõ ràng và có thể giám sát được cho từng mảng cơ sở hạ tầng cụ thể, một mong ước chung rằng hãy chờđợi cho đến khi đường sá hay bến cảng đã “sẵn sàng” chỉ là một phương pháp trì hoãn không hạn định. Một kế hoạch đáng tin cậy để tự do hoá các biên giới – dù là một kế hoạch có những thời kỳ chuyển tiếp đáng kể – sẽ là một động cơ quan trọng kích thích cải cách các lĩnh vực khác theo những cách thức mà thông thường còn có thểmang đến những lợi ích khác nữa.

Người ta cũng nhận thấy có những nhược điểm và ưu điểm của việc điều chỉnh dần dần theo từng giai đoạn. Dân chúng chắc chắn phải chịu đựng sự mệt mỏi với cải cách và thực sự thoải mái hơn với một kế hoạch cải cách có hạn định rõ ràng, ngay cả khi mang nhiều tham vọng hơn so với một cuộc cải cách bị cuốn vào một tương lai vô hạn. Việc điều chỉnh dần dần theo từng giai đoạn ngụ ý phải mất một thời gian dài hơn nằm ngoài trạng thái cân bằng, và trong hầu hết các thảo luận, người ta không chứng minh được rằng toàn bộ những chi phí nho nhỏ trong một thời gian dài cộng lại sẽ nhỏ hơn so với chi phí lớn trong một thời gian ngắn hơn.9 Ngoài ra, việc chậm trễ làm trì hoãn lợi ích của cuộc cải cách hoàn toàn. Cuối cùng, có thể có lợi ích tổng hợp từ cải cách ngoại thương ngay cảkhi không có các chính sách bổ trợ. Cải cách ngoại thương làm tăng các cơ hội trao đổi đáng mong đợi, và những cơ hội này sẽ hiện hữu ngay cả với cơ sở hạ tầng nghèo nàn, và cho dù có thể có nhiều cơ hội hơn nếu cơ sở hạ tầng tốt hơn. Và điều này áp dụng cho người nghèo cũng giống như như áp dụng cho những người khác. Có thể là khi không có các chính sách bổ trợ, người nghèo sẽ gánh chịu thiệt thòi (ví dụ như do giá cả tăng lên) trong khi với những chính sách như thế, họ sẽđược lợi vì sẽ nhận được lợi ích thu nhập để bù đắp cho sự gia tăng giá cả. Nhưng không có một định lý tổng quát cho ảnh hưởng này; người ta vẫn còn phải đưa ra lập luận xác nhận điều đó.

Kết luận

Cải cách ngoại thương gần như không thể tránh khỏi mang đến hai thay đổi giúp người ta chiến đấu chống lại đói nghèo: nó tạo ra tính hiệu quả trong việc sử dụng và phân bổnguồn lực (đó là lợi ích tĩnh yêu quý của các nhà kinh tế học), và nó đẩy mạnh sự tăng trưởng dài hạn. Nó cũng gây ra chi phí điều chỉnh tạm thời mà làm giảm thu nhập ngay tức thời, cho dù những chi phí này gần như luôn luôn được bù đắp rộng rãi bằng những lợi ích dài hạn. Cuối cùng, cải cách ngoại thương có nhiều ảnh hưởng trực tiếp và gián tiếp đối với đói nghèo, xảy ra theo một cách thức nào đó, tuỳ thuộc vào phương thức sản xuất và tiêu dùng và vào bản chất của cải cách.

Nhận định tổng quát là cải cách có thể giúp xoá đói giảm nghèo, nhưng những ảnh hưởng trực tiếp và gián tiếp vừa được đề cập có thể làm cho một số người sẽ chịu thiệt thòi từ việc tự do hoá mậu dịch – đặc biệt những cuộc cải cách tập trung hẹp về mặt khu vực – và chắc chắn có thể có một số người nghèo sẽ phải gánh chịu thiệt thòi. Tuy nhiên, những người khác sẽđược lợi, và trong những người được lợi đó hoàn toàn có thể có cảnhững người nghèo khác. Như vậy, nhất thiết phải có sựđánh đổi. Không có cách nào khác hơn là phải phân tích từng trường hợp cụ thể nếu các nhà hoạch định chính sách muốn dựđoán và loại trừ những ảnh hưởng tiêu cực, cho dù việc dựđoán thật là khó khăn. Người ta phải hiểu rõ khả năng các chính sách “dựđoán và loại trừ” có thể bị thu tóm bởi những nhóm có thế lực. Ứng với quyền lợi mạnh của các nhóm này trong chính sách ngoại thương và sự dễ dàng hiển nhiên trong việc thu tóm chính sách ngoại thương (vì các chi phí trong nước thường bị che dấu và vấn đề có thể dễ dàng được trình bày theo thếđứng của quốc gia so với nước ngoài), có những mối nguy hiểm nghiêm trọng trong việc bố trí để trực tiếp vận dụng chính sách ngoại thương tránh khỏi các tác động tiêu cực về mặt đói nghèo. Chỉ trong những trường hợp hiển nhiên nhất thì những mối nguy hiểm này mới đáng xảy ra.

Khi đó, quan điểm chung của tôi là ủng hộ một chính sách ngoại thương tự do một cách nghiêm ngặt (cho dù người ta cũng thừa nhận một tình trạng không giữđúng mục tiêu nhất định có thể xảy vì những lý do chính trị). Khi đó người ta có thể sử dụng các chính sách đền bù chung để chữa trị tình trạng khó khăn gay go tức thời, đồng thời theo đuổi các chính sách bổ trợ mở rộng những lợi ích dài hạn. Việc đánh giá những tác động khả dĩ  khi thiết kế các cuộc cải cách chính sách có tầm quan trọng lớn lao. Những câu hỏi đặt ra trong Hộp 5.1 có thể giúp các nhà hoạch định chính sách trong việc thiết kế và thực hiện cải cách.

Chú thích

Tôi xin cảm ơn Globcom, Uỷ Ban Quốc Hội Về Chính Sách Phát Triển Toàn Cầu của Thụy Điển đã hỗ trợtôi chuẩn bị tài liệu này. Tôi cũng xin cảm ơn Costas Michalopoulos đã nhận xét về bản thảo và Rosie Bellinger đã trợ giúp về mặt hậu cần.

1.      Tôi nói “về mặt tổng quát” bởi vì các xem xét vềđiều tốt hạng nhì hay những thất bại của thị trường có thể làm đảo ngược kết quả.

2.      Mostley (2000) lập luận rằng những nỗ lực của Quỹ Tiền tệ Quốc tếvà Ngân hàng Thế giới để chứng minh đề xuất này đã không thành công cho lắm. (Tuy nhiên, cố gắng của ông để chứng minh điều ngược lại cũng bịsai sót tương tự.)

3.      Về mặt kỹ thuật, tỷ lệ bảo hộ hiệu dụng (effective rate of protection – ERP) có thể trở nên rất biến dạng. ỞZambia, Oxfam và Viện Nghiên cứu Phát triển (IDS) đã nhận thấy có sự giảm sút tỷ lệ bảo hộ hiệu dụng đối với ngô, khi giá phân bón (mà được cho là chiếm đến 76 phần trăm chi phí sản xuất ngô) tăng nhiều hơn giá sản lượng. Điều này giải thích cho sự mất mát sản lượng ởđó.

4.      Tìm đọc Decker và Corson (1995) về Chương trình Trợ giúp Điều chỉnh Ngoại thương của Hoa Kỳ, đã tăng gấp đôi thời gian bảo hiểm thất nghiệp từ26 lên 52 tuần đối với những người lao động được xác nhận là đã bị mất việc do tự do hoá mậu dịch. Sau khi bị lạm dụng nghiêm trọng trong những năm đầu, khi nó chỉlà một khoản tiền chuyển giao (hơn 70 phần trăm số người đệđơn xin bảo hiểm đã trở lại làm việc với chủlao động mà từđó họđã khai báo là mất việc), chương trình này đã bổ sung thêm yếu tốđào tạo. Điều này có tác động sàng lọc những người nộp đơn xin bảo hiểm mà không muốn hay không cần được đào tạo, nhưng xem ra nó cũng chẳng giúp làm tăng sức thu nhập của người nhận bảo hiểm.

5.      “Những người nghèo mới” là các viên chức trong khu vực nhà nước về hưu, không thành công trong việc đầu tư các khoản thanh toán lao động dôi dư của họ một cách hiệu quảđủđể duy trì cuộc sống của mình trên mức đói nghèo.

6.      Các nhà vườn qui mô nhỏ trong chương trình “phát triển nhanh hơn” này có xu hướng cung ứng hàng cho bốn nhà chế biến và đóng gói đồ hộp lớn ởZimbabwe, là các nhà sản xuất qui mô lớn tìm cách tăng sản lượng và đa dạng hoá rủi ro.

7.      Nghiên Cứu Về Tình Trạng Các Nhà Máy Xay Ngô Quốc Gia Zimbabwe năm 1995- 96 do Cơ Quan Phát Triển Quốc Tế Hoa Kỳ tài trợ.

8.      Tài liệu đã dẫn.

9.      Điều này không phải là phủ nhận khả năng có thể xảy ra – ví dụ như nếu một cú sốc lớn gây ra hiện tượng trễ trên thị trường lao động – nhưng nó cần phải được chứng minh.

CHƯƠNG 6

TỔ CHỨC THƯƠNG MẠI THẾ GIỚI (WTO)

Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) được thành lập năm 1995, là một trong những thành quả của các cuộc đàm phán thương mại đa phương của Vòng đàm phán Uruguay. Vòng đàm phán Uruguay, kết thúc năm 1994 sau tám năm thương lượng phức tạp và đôi khi gây tranh cãi, là một cột mốc trong lịch sử hệ thống thương mại. Nông nghiệp, hàng dệt, quần áo phải tuân theo các quy chếđa phương nghiêm ngặt hơn và hệ thống thương mại được mở rộng bao gồm quyền sở hữu trí tuệ và thương mại dịch vụ. WTO đặt ra luật chơi về chính sách thương mại cho các thành viên ngày càng bao gồm nhiều nước đang phát triển (số lượng thành viên vào thời điểm viết tập sách  này là 144 trong đó có hơn 50 nước đang phát triển chưa tham gia). Am hiểu về phương thức hoạt động và chức năng của WTO là điều kiện cần để phát huy tối đa lợi ích của các tư cách thành viên.

Các chương trong phần này trình bày một sốđiểm đặc thù chính của WTO liên quan đến những nước đang phát triển. Tóm lược về các quy chế cơ bản và cơ chế mang tính định chếcủa WTO (Chương 6, bài của Bernard Hoekman) được tiếp theo bằng phần trình bày về“công cụ” của WTO – nguyên tắc nhân nhượng lẫn nhau (Chương 7, bài của Michael Finger và L. Alan Winters); qúa trình gia nhập (Chương 8, bài của Constantine Michalopoulos); và cơ chế giải quyết tranh chấp (Chương 9, bài của Valentina Delich, và Chương 10, bài của Robert E. Hudec). Cuối cùng là khía cạnh thu hút nhiều sự chú ý nhất của WTO, WTO là độc đáo so với những tổ chức quốc tế khác vì nó có cơ chế hoà giải tranh chấp có tính cách bắt buộc và hoạt động hữu hiệu. Điều này rất quan trọng đối với các nước đang phát triển, thường không có khả năng buộc tuân thủ những quy chếđã được đàm phán trong các vụtranh chấp song phương với các nền kinh tế công nghiệp lớn. Trong thực tế, do các nước đánh giá cao hệ thống thương mại, những nước lớn và hùng mạnh có khuynh hướng tuân thủquy chế của các hội đồng hoà giải tranh chấp, khuyến khích các nước đang phát triển để bảo đảm họ có thể sử dụng hệ thống này. Khả năng sử dụng hệ thống của WTO là một hàm số của nhiều yếu tố. Trong số những điều kiện cần là các nước phải tham gia trong các cuộc đàm phán về luật chơi và họ sử dụng WTO một cách năng động. Phần lớn tập sách này nhằm vào việc giúp đở các nước thực hiện được điều này.

Các chương trong Phần II không nhằm mục đích trình bày chi tiết về WTO. Những phần trình bày về cách đối xử của WTO, lịch sửđàm phán và án lệ (case law) hoà giải tranh chấp được đề cập trong các nguồn tư liệu liệt kê bên dưới.

Tài liệu đọc thêm và các nguồn thông tin

Website của WTO, <www.wto.org>, cho phép tiếp cận trực tiếp với hầu hết các văn bản đệtrình tổ chức này, các báo cáo và án lệ. Trung tâm Quốc tế về Thương mại và Phát triển bền vững nối với tất cả các tổ chức phi chính phủ quan trọng trên Website của trung tâm, <www.ictsd.org> và xuất bản tin thưBridges theo dỏi các vấn đề của WTO từ góc độ phát triển. Thủ tục hoà giải tranh chấp của WTO được David Palmeter và Petroc C. Mavroidis trình bày chi tiết trong tác phẩm Hoà giải Tranh chấp trong Tổ chức Thương mại Thế giới: Thông lệ và Thủ tục (The Hague: Kluwer Law International, 1999). Công trình nghiên cứu đầu tiên về hệ thống GATT vẫn còn giá trị và cần đọc là tác phẩm của Gerard Curzon, Chính sách Thương mại Đa phương (Luân đôn: Michael Joseph, 1965). Tác phẩm có ảnh hưởng sâu xa của Robert Hudec Các nước Đang Phát triển trong Hệ thống Pháp lý của GATT (Luân đôn: Trung tâm Nghiên cứu Chính sách Thương mại, 1987) là nguồn tư liệu không thểthiếu đối với người cần tìm hiểu về phương pháp tiếp cận các vấn đề phát triển trong WTO. Lịch sử phát triển chứa nhiều thông tin về các cuộc đàm phán trong Vòng Đàm phán Uruguay được trình bày trong tác phẩm của John Croome, Tái tổ chức Hệ thống Thương mại (Deventer: Kluwer, 1999). Michael Trebilcock và Robert Howse trong tác phẩm Điều hành Thương mại Thế giới (Luân đôn: Routledge, 1998) xem xét toàn diện của quy chế WTO, so sánh các quy tắc của WTO với quy tắc được áp dụng trong Liên minh châu Âu và Hiệp định Tự do Mậu dich Bắc Mỹ (NAFTA). Phần phân tích và mô tả mới đây về kinh tế và chính trịcủa hệ thống thương mại thế giới có thể tham khảo trong công trình của Bernard Hoekman và Micjel Kostecki, Kinh tếChính trị của Hệ thống Thương mại Thế giới: WTO và các vấn đề khác, An bản lần thứ 2 (New York: Oxford University Press, 2001).

TỔ CHỨC THƯƠNG MẠI THẾ GIỚI (WTO): CHỨC NĂNG VÀ CÁC NGUYÊN TẮC CƠ BẢN

Được thành lập vào năm 1995, WTO quản lý các hiệp định thương mại do các thành viên đàm phán, đặc biệt là Hiệp định chung về Thuế quan và Thương mại (GATT), Hiệp định chung về Thương mại Dịch vụ (GATS) và Các Khía cạnh liên quan đến Thương mại của Hiệp định về Quyền Sở hữu Trí tuệ  (TRIPS). (Các hiệp định này và các hiệp định chính của WTO được ghi trong đĩa CD với tựa “Chính sách Thương mại ứng dụng,” có trong tập sách này.). WTO phát triển trên cơ cấu tổ chức đã phát triển dưới sự bảo trợ của GATT vào đầu thập niên 1990.

GATT bắt nguồn từ các cuộc đàm phán bất thành nhằm thành lập một tổ chức Thương mại Quốc tế (ITO) sau Thế chiến II. Các cuộc đàm phán về hiến chương đã kết thúc thành công tại Havana năm 1948, nhưng các cuộc đàm phán không dẫn đến việc việc thành lập ITO do Quốc hội Mỹ từ chối phê chuẩn hiệp định. Trong lúc đó, GATT được đàm phán năm 1947 bỡi 23 nước – trong đó có 12 nước công nghiệp và 11 nước đang phát triển - trước khi kết thúc các cuộc đàm phán của ITO. Do ITO chưa hềđược thành lập, GATT là kết quả cụ thểduy nhất của các cuộc đàm phán.

Từ năm 1947, GATT là tiêu điểm chính của chính phủ các nước công nghiệp đang tìm cách hạ thấp những rào cản thương mại. Dù đầu tiên GATT bị giới hạn chủ yếu trong hiệp định vềthuế quan. Sau đó do mức thuế quan bình quân hạ, GATT ngày càng tập trung vào chính sách thương mại phi thuế quan và chính sách trong nước có tác động đến thương mại (xem phần Thuật ngữ trong sách này liệt kê các chính sách liên quan đến thương mại được các nước sử dụng.). Thành công của GATT được phản ánh qua sự gia tăng đều đặn số lượng các thành viên tham gia. Cuối Vòng Đàm phán Uruguay (1994), 128 nước đã gia nhập GATT. Từ khi WTO hoạt động, con số thành viên đã lên đến 144 vào cuối năm 2001.

WTO khác với GATT về nhiều phương diện. GATT là một định chế khá linh động, chủ yếu là mặc cả và giao dịch, tạo ra nhiều cơ hội để các nước “không tuân thủ” các quy chế cụ thể. Ngược lại, các quy chế của WTO lại áp dụng cho mọi thành viên bị chi phối bởi thủ tục hoà giai tranh chấp. Điều này hấp dẫn đối với các nhóm đang tìm cơ hội giới thiệu các quy chếđa phương về nhiều lĩnh vự từ môi trường và tiêu chuẩn lao động đến chính sách cạnh tranh và đầu tư và đến quyền lợi của súc vật. Tuy nhiên điều quan ngại của các nhóm là họ nhận thấy các quy chếđa phương (được đề xuất) không phù hợp hoặc tạo ra sự lo âu về việc chấp nhận các quy chế cụ thể có thể phương hại đến khả năng của chính phủ trong việc điều hành hoạt động trong nước và khắc phục những thất bại trên thị trường.

Chức năng chính của WTO là diễn đàn cho việc hợp tác quốc tế về các chích sách có liên quan đến thương mại – việc đặt ra quy chếứng xử cho các chính phủ thành viên. Những nội quy này nảy sinh từ cam kết về chính sách trao đổi thương mại trong các cuộc thương thuyết định kỳ. WTO có thểđược xem như là một thị trường theo nghĩa là các nước gặp gỡđể trao đổi các cam kết dành cho nước khác cơ hội thâm nhập thị trường trên cơ sở tương trợ. Trong thực tế, WTO là thị trường đổi chác. Ngược lại với các thị trường trong các khu phố, các nước không thể thâm nhập vào một trung gian giao dịch: họ không có tiền đểmua và bán phù hợp hoặc trái với các chính sách thương mại. Thay vào đó họ phải đổi táo lấy cam: ví dụ, giảm thuế suất đối với sắt đổi lấy các cam kết tạo cơ hội thâm nhập thị trường ngoài nước vềmặt hàng vải. Điều này khiến thị trường chính sách thương mại kém hiệu quả hơn thị trường sử dụng đồng tiền, và đây là một trong những lý do khiến các cuộc đàm phán của WTO có thể trở thành một quy trình quanh co. Một kết quả của việc trao đổi thị trường là sự phát triển của các quy chếứng xử. WTO có một bộ quy chế pháp lý cụ thể quy định các chính sách thương mại của những nước thành viên thể hiện trong hiệp định giữa GATT, GATTS và TRIPS.

Các Nguyên tắc Cơ bản

WTO đề ra khuôn khổ cho các chính sách thương mại nhưng không xác định hoặc cụ thể hoá các kết quả. Nghĩa là, WTO quan tâm đến việc đặt luật chơi cho chính sách thương mại nhưng không quan tâm đến kết quả của trò chơi. Năm nguyên tắc đặc biệt quan trọng để hiểu về cả hai tổ chức GATT-trước 1994 và WTO là: không phân biệt đối xử, nhân nhượng lẫn nhau, cam kết có thể thực hiện, sự minh bạch và các van an toàn.

Không phân biệt đối xử

Không phân biệt đối xử có hai nội dung chính: Quy chế tối huệ quốc (MFN) và nguyên tắc đối xử quốc gia. Cả hai nội dung đều gắn liền với quy chế chính của WTO về hàng hoá, dịch vụ và sở hữu trí tuệ, nhưng phạm vi chính xác và bản chất ba lĩnh vực này lại khác nhau. Điều này đặc biệt đúng đối với nguyên tắc đối xử quốc gia là một cam kết cụ thể, không chung chung về lĩnh vực dịch vụ.

Quy chế MFN yêu cầu một sản phẩm được sản xuất tại một nước thành viên phải được đối xử không kém ưu đãi hơn một sản phẩm “giống” (tương tự) đến từ một nước khác bất kỳ. Do đó, nếu sựđối xử tốt nhất cho một đối tác thương mại cung ứng một sản phẩm cụ thể là thuếsuất 5% thì thuế suất này phải được áp dụng tức thời và vô điều kiện cho sản phẩm nhập từcác nước thành viên của WTO. Căn cứ số lượng nhỏ của các nước tham gia GATT (chỉ có 23 nước), mốc đối với quy chế MFN là sựđối xử tốt nhất dành cho mọi nước, kể cả các nước không phải là thành viên của GATT.

Đối xử quốc gia đòi hỏi hàng hoá của nước ngoài, một khi chúng đã đáp ứng được bất kỳ các biện pháp biên giới nào được áp dụng thì cần được ưu đải về mặt thuế trong nước (gián tiếp) không ít hơn hàng cùng loại hoặc hàng sản xuất trong nước cạnh tranh trực tiếp với chúng (Điều III, GATT). Nghĩa là, hàng có xuất xứ từ nước ngoài luân chuyển trong nước phải chịu tác động của thuế, phí và các quy định “không ít ưu đải hơn” so với thuế, phí và các quy định áp dụng đối với các loại hàng tương tự có nguồn gốc trong nước.

Quy chế MFN áp dụng vô điều kiện. Dù có ngoại lệ dành cho các việc hình thành các khu vực thương mại tự do hoặc liên minh thuế quan và cho sựưu đải của các nước đang phát triển, MFN là trụ cột của WTO. Một lý do của việc này là kinh tế: nếu chính sách không phân biệt giữa các nhà cung ứng nước ngoài, các nhà sản xuất và người tiêu dùng sẽđược khuyến khích sử dụng nhà cung ứng nước ngoài có chi phí thấp nhất. MFN cũng đảm bảo cho các nước nhỏ hơn là các nước lớn hơn sẽ không khai thác sức mạnh thị trường bằng cách nâng mức thuế quan đối với các nước này trong giai đoạn khó khăn và công nghiệp trong nước đòi hỏi được bảo hộ hoặc ưu đải các nước đặc biệt vì lý do chính sách đối ngoại.

MFN giúp thực thi các quy chếđa phương bằng cách tăng chi phí đối với nước từ bỏ chếđộthương mại mà nước đó đã cam kết trong các cuộc đàm phán thương mại đa phương trước đó. Nếu nước đó muốn nâng rào cản thương mại thì phải áp dụng chếđộđã thay đổi đối với mọi thành viên của WTO. Điều này sẽ làm tăng chi phí chính trị do sa ngã vào  chính sách thương mại bỡi vì nó gây ra sự phản đối từ các nước nhập khẩu. Cuối cùng, MFN sẽ giảm chi phí đàm phán: Một khi đã kết thúc đàm phán với một nước, kết quảsẽ tác động đến tất cảcác nước. Các nước khác không cần phải đàm phán đểđược đối xử tương tự mà các cuộc đàm phán có thể chỉ giới hạn vào các nước cung ứng chính.

Đối xử quốc gia đảm bảo việc cam kết tự do không thể bù đắp bằng việc định ra các khoản thuế trong nước và những biện pháp tương tự. Yêu cầu sản phẩm nước ngoài phải được đối xử không ít ưu đãi hơn các mặt hàng cạnh tranh sản xuất trong nước làm cho các nhà cung ứng nước ngoài có một sự chắc chắn hơn về môi trường điều tiết mà họ phải hoạt động trong đó. Nguyên tắc đối xử quốc gia đã được viện dẫn trong những tình huống giải quyết tranh chấp đề nghị GATT xử lý. Nguyên tắc này là quy chế tầm rộng: nghĩa vụ áp dụng cho dù cam kết thuế quan có được thực hiện hay không, và nguyên tắc này cũng áp dụng cho thuế và các chính sách khác áp dụng không phân biệt đối xửđối vói các sản phẩm trong nước và nước ngoài. Nguyên tắc này cũng đựợc áp dụng cho dù chính sách có làm tổn hại đến nhà xuất khẩu hay không và bất luận có sự hiện diện của phân biệt đối xử, không phải là những tác động của chúng.

Nhân nhượng lẫn nhau

Nguyên tắc nhân nhượng lẫn nhau là yếu tố cơ bản của quy trình đàm phán. Nó vừa phản ánh mong muốn hạn chế phạm vi "ăn theo" có thể nảy sinh do quy chế MFN vừa phản ánh mong muốn nhận “thù lao” cho việc tự do hoá thương mại dưới hình thức thâm nhập thịtrường nước ngoài dể hơn. Như Finger và Winters đã đề cập trong Chương 7 của tập sách này, ta có thể tìm thấy cơ sở của nguyên tắc có qua có lại trong các tài liệu về kinh tế chính trị. Chi phí của sự tự do hoá thường tập trung vào những ngành công nghiệp đặc trưng nào đó. Các ngành công nghiệp này thường được tổ chức tốt và chống đối lại việc giảm sự bảo hộ. Cho dù lợi ích tính gộp thường cao hơn chi phí, lợi ích vẫn tập trung vào một nhóm khá lớn gồm nhiều người mà chúng không có động cơ cá nhân để tự tổ chức về mặt chính trị. Trong bối cảnh đó, lợi ích trong các ngành đặc trưng xuất khẩu, nguyên tắc nhân nhượng lẫn nhau có thể thuyết phục được sự tự do hoá về mặt chính trị. Giảm được rào cản nhập khẩu từnước ngoài đểđổi lại việc giảm hạn chế thương mại trong nước sẽ làm cho nhóm lợi ích trong nước định hướng xuất khẩu cụ thểmà nhóm này có lợi từ sự tự do hoá mậu dịch một động cơủng hộ cho thị trường chính trị trong nước. Một điểm liên quan là đối với nước đàm phán, điều cần thiết là lợi ích từ hành động đó phải lớn hơn lợi ích từ sự tự do hoá đơn phương. Sự nhân nhượng lẫn nhau đảm bảo những lợi ích như thế sẽ trở thành hiện thực.

Các cam kết ràng buộc và có thể thực hiện

Cam kết và hiẹp định về sự tự do tuân thủ những luật chơi nhất định ít có giá trị nếu chúng không được thực hiện. Nguyên tắc không phân biệt đối xử thể hiện trong Điều I (về MFN) và Điều III (về sựđối xử quốc gia) của GATT là quan trọng trong việc đảm bảo việc thực hiện và duy trì các cam kết tạo điều kiện thâm nhập thị trường. Những điều khoản khác của GATT đóng vai trò hỗ trợ kể cảĐiều II (về lịch trình giảm nhượng thuế quan). Cam kết vềthuế suất do các thành viên WTO đưa ra trong các cuộc đàm phán thương mại đa phương và phần bổ sung được được liệt kê trong lịch trình (danh mục) giảm nhượng thuế quan. Các lịch trình này tạo ra các “ràng buộc trần”: thành viên có liên quan không thể nâng mức thuế quan trên mức quy định mà không thương lượng bồi thường với các nước cung ứng sản phẩm chính có liên quan. Vì vậy, quy chế MFN đảm bảo việc bồi thường đó – thường là việc giảm mức thuế quan – được dành cho tất cả các thành viên của WTO, gia tăng chi phí bội ước.

Một khi đã cam kết về mức thuế quan, điều quan trọng là không được viện dẫn các biện pháp phi thuế quan khác có tác động làm mất hoặc phương hại đến giá trị của việc giảm nhượng thuế quan. Một sốđiều khoản của GATT cố gắng bảo đảm điều này sẽ không xảy ra, bao gồm Điều VII (định giá thuế quan), Điều XI cấm giới hạn định lượng hàng xuất và nhập khẩu và hiệp định Trợ cấp và Biện pháp Bù trừ, cấm trợ cấp xuất khẩu cho các nhà sản xuất và cho phép bù trừ trợ cấp sản xuất cho hàng nhập khẩu gây thiệt hại các đối thủ cạnh tranh trong nước về mặt vật chất (xem Chương 17 của Pangestu trong tập sách này).

Nếu một quốc gia nhận thấy chính phủ khác có hành động làm mất tác dụng hoặc phương hại đến cam kết tạo điều kiện thâm nhập thị trường đã đàm phán hoặc quy tắc của WTO thì quốc gia đó có thể báo cho chính phủ có liên quan biết và yêu cầu thay đổi chính sách. Nếu không được thoả mãn, quốc gia bị hại có thể viện dẫn thủ tục hoà giải tranh chấp của WTO. Thủ tục này liên quan đến việc thành lập hội đồng (panel) chuyên gia không thiên vị, có trách nhiệm khẳng định biện pháp đang tranh cải đó có vi phạm quy chế của WTO hay không. Vì WTO là một hiệp định liên chính phủ, các thành viên tư nhân không có tư cách pháp nhân trước bộphận hoà giải tranh chấp của WTO mà chỉ chính phủ mới có quyền kiện tụng. Sự tồn tại của thủ tục hoà giải tranh chấp ngăn chặn sự trảđủa đơn phương. Đặc biệt đối với nước nhỏ, việc trông cậy vào bộ phận hoà giải đa phương là rất cần thiết vì các hành động đơn phương sẽkhông hiệu quả và vì vậy không thể không thể tin cậy được. Tổng quát hơn, các nước nhỏ có thể dựa vào một hệ thống quốc tế có cơ sở pháp lý. Hệ thống này làm giảm khả năng đối đầu với áp lực song phương từ các cường quốc thương mại để thay đổi chính sách mà họ không muốn.

Sự minh bạch

Thực hiện sự minh bạch đòi hỏi tiếp cận với thông tin về các chếđộ thương mại được các nước thành viên duy trì. Do đó, các hiệp định do WTO quản lý kết hợp các cơ chếđược thiết lập để tạo điều kiện thông tin dể dàng giữa các nước thành viên về nhiều vấn đề. Nhiều uỷban chuyên trách, bộ phận công tác, nhóm công tác và hội đồng thường xuyên gặp gỡ tại Geneva. Những tác động qua lại này cho phép trao đổi thông tin, quan điểm và hoà giải những xung đột có thể xảy ra một cách hữu hiệu.

Sự minh bạch là cốt lõi của WTO và là bổn phận pháp định được nêu rõ trong Điều X của GATT và Điều III của GATS. Các thành viên của WTO được yêu cầu phải công bố các quy chế thương mại của mình, thiết lập và duy trì các định chế cho phép, kiểm điểm lại những quyết định hành chính có ảnh hưởng, đáp ứng yêu cầu cung cấp thông tin của các thành viên và thông báo cho WTO biết những thay đổi về chính sách thương mại. Yêu cầu đối với sựminh bạch trong nội bộ này được bổ sung bằng sự theo dõi đa phương của các thành viên đối với các chính sách thương mại. Những yêu cầu này được hỗ trợ bằng các báo cáo (điểm lại chính sách thương mại) định kỳ, cụ thể của các nước do ban thư ký soạn thảo và Đại Hội đồng của WTO thảo luận. (Cơ chế Thẩm Định Chính sách Thương mại được trình bày trong Hộp 6.1.). Sự theo dõi bên ngoài cũng hỗ trợ sự minh bạch cho cả công dân của nước có liên quan lẫn các đối tác thương mại. Nó làm giảm phạm vi của các nước muốn né tránh bổn phận, từđó giảm được tình trạng không rõ ràng về quan điểm chính sách đang thịnh hành.

Sự minh bạch có một số lợi ích quan trọng. Nó làm giảm áp lực lên hệ thống hoà giải tranh chấp vì cơ quan thích hợp của WTO có thể thảo luận tìm ra các giải pháp. Thông thường, những cuộc thảo luận như vậy có thể chỉ ra cho một quốc gia hiểu được một chính sách cụthể vi phạm quy chế của WTO; nhiều vụ tranh chấp được hoà giải tại các hội nghị không chính thức tại Geneva. Sự minh bạch cũng rất quan trọng trong việc bảo đảm “quyền sở hữu” của WTO như một định chế – nếu công dân không biết tổ chức này làm công việc gì thì tính hợp pháp của tổ chức sẽ bị xói mòn. Phần thẩm định chính sách thương mại là nguồn thông tin độc đáo mà xã hội dân sự có thể dùng đểđánh giá ẩn ý của những chính sách thương mại chung mà các chính phủđang áp dụng. Nhìn từ góc độ kinh tế, sự minh bạch cũng có thểgiúp giảm bớt tình trạng không rõ ràng về chính sách thương mại. Tình trạng không rõ ràng gắn liền với việc sụt giảm đầu tư và tỉ lệ tăng trưởng và thay đổi nguồn lực đối với hàng phi mậu dịch. (Francois 1997). Cơ chế cải thiện sự minh bạch có thể giúp giảm nhận thức về rủi ro bằng cách giảm tình trạng không rõ ràng. Bản thân tư cách hội viên, với cam kết về chính sách thương mại có liên quan, chịu tác động của sự hoà giải tranh chấp, cũng có thể gây ra ảnh hưởng này.

Van An toàn

Nguyên tắc sau cùng thể hiện trong WTO là, trong vài tình huống cụ thể nào đó, các chính phủ có thể hạn chế thương mại. Có ba loại điều khoản về việc này: (a) các điều khoản cho phép sử dụng biện pháp đểđạt những mục tiêu phi kinh tế; (b) các điều khoản nhằm bảo đảm “sự cạnh tranh lành mạnh”; và (c) các điều khoản cho phép can thiệp thương mại vì lý do kinh tế. Loại (a) bao gồm các điều khoản cho phép chính sách bảo vệ sức khỏe cộng đồng hoặc an ninh quốc gia và bảo vệ các ngành công nghiệp chịu thiệt hại nghiêm trọng do bịhàng nhập khẩu cạnh tranh. Ý nghĩa sâu xa trong trường hợp sau là chính phủ phải được quyền can thiệp khi sự cạnh tranh trở nên quá lớn đến nỗi làm phương hại đến các đối thủcạnh tranh khác ở trong nước. Dù không nêu rõ trong hiệp định WTO có liên quan, cơ sở lý luận về việc can thiệp là sự cạnh tranh như  thế sẽ tạo ra những vấn đề chính trị và xã hội gắn với nhu cầu của ngành công nghiệp là điều chỉnh sao cho phù hợp với các tình huống thay đổi. Những biện pháp trong loại (b) bao gồm quyền áp đặt thuế bù trừ lên hàng nhập khẩu đã được bảo trợ và thuế chống bán phá giá lên hàng nhập khẩu đã được bán phá gía  (Bán với giá thấp hơn giá thị trường trong nước). Cuối cùng, trong loại (c) có các điều khoản cho phép tiến hành các hoạt động trong trường hợp nghiêm trọng cần cân đối những khó khăn về thanh toán hoặc nếu một chính phủ muốn hổ trợ một ngành công nghiệp non trẻ.

Từ GATT đến WTO

Qua hơn bốn thập kỷ từ ngày thành lập, hệ thống GATT mở rộng bao gồm thêm nhiều nước. Hệ thống này tiến hoá thành một Tổ chức Thương mại Thế giới trên thực tế, nhưng là một tổchức ngày càng phân tán khi các “hiệp định phụ” hoặc các bộ luật được các nhóm nhỏ các nước đàm phán. Văn kiện pháp lý cơ bản khá phức tạp và soạn thảo cẩn thận đã được mởrộng và sửa đổi bằng nhiều điều khoản bổ sung. Các thỏa thuận đặc biệt, diễn giải, khước từ, báo cáo của các hội đồng hoà giải tranh chấp và các quyết định của hội đồng. Một số cột mốc chính được tóm tắt trong Bảng 6.1.

Hộp 6.1: SỰ MINH BẠCH: THÔNG BÁO VÀ THEO DÕI

Sự minh bạch ở cả hai cấp đa phương (WTO) và cấp quốc gia là rất quan trọng để bảo đảm quyền sở hữu của các cam kết, giảm bớt tình trạng không rõ ràng và thực thi các hiệp định. Nỗ lực nâng cao sự minh bạch của chính sách thương mại của các nước thành viên chiếm phần lớn trong nguồn lực của WTO. WTO yêu cầu các thành viên phải công bố tất cả các điều luật và quy chế. Điều X của GATT, Điều III của GATS và Điều 63 của hiệp định TRIPS đều yêu cầu phải công bố các điều luật , quy chế, quyết định của toà án và quy chế hành chính có liên quan. Hơn 200 yêu cầu về thông báo được thể hiện trong các hiệp định của WTO và do các quyết định của hội đồng quản trị quy định. WTO cũng có các hoạt động theo dõi quan trọng từ khi tổ chức này được uỷ quyền soát xét định kỳchính sách thương mại và chếđộ ngoại thương của các thành viên. Được thiết lập trong Vòng Đàm phán Uruguay, Cơ chế Thẩm Định Chính sách Thương mại của WTO (TPRM) đặt nền tảng trên Thoả thuận không chính thức 1979 về Thông báo, Tư vấn, Hòa giải Tranh chấp và Theo dõi với tinh thần là các bên tham gia nhất trí thực hiện sựkiểm điểm thường xuyên và có hệ thống đối với những diển biến trong hệ thống thương mại. Mục tiêu của TPRM là nghiên cứu tác động của chính sách thương mại và thông lệcủa các thành viên đối với hệ thống thương mại, và góp phần vào sự trung thành hơn với quy chế của WTO thông qua sự minh bạch cao hơn. TPRM không nghiên cứu sự tương thích về mặt pháp lý của bất kỳ một biện pháp cụ thể nào với quy tắc của WTO mà để các thành viên tự xác định.

Thoạt tiên, TPRM được hình thành một phần là do những mối quan tâm bắt nguồn từ sự kiện chỉ có nước Mỹ mới có việc thẩm định các chính sách thương mại (Keesing 1998). TPRM là một thành phần quan trọng của WTO vì nó nuôi dưỡng sự minh bạch và đề cao truyền thông, và nhờđó củng cố hệ thống thương mại đa phương. Các giám sát nhằm vào một nước cụ thểđược tiến hành trên cơ sở luân phiên, và việc giám sát thường xuyên là việc mà các nước thành viên cần phải làm để góp phần vào nền thương mại thếgiới. Bốn đấu thủ lớn – Liên minh châu Âu, Mỹ, Nhật và Canada – phải chịu sự kiểm điểm hai năm một lần của Đại Hội đồng WTO. Về nguyên tắc, 16 nước lớn tiếp theo cũng phải chịu thẩm định bốn năm một lần, và các thành viên còn lại được thẩm định 6 năm một lần. Đối với các nước kém phát triển nhất, có thểđặt ra định kỳ thẩm định dài hơn. Việc thẩm định chính sách thương mại (TPR) đối với một nước dựa vào báo cáo do chính phủ liên quan soạn thảo và báo cáo của Cục Kiểm Thẩm định Chính sách Thương mại của WTO. Các TPR được bổ sung bằng báo cáo thường niên của Tổng Giám đốc WTO, khái quát về những diển tiến trong môi trường thương mại quốc tế.

Qua việc kiểm điểm đồng đẳng thường xuyên đối với chính sách thương mại của các nước công nghiệp lớn nhất, TPRM thay đổi nhẹ nhàng cán cân quyền lực trong WTO theo hướng có lợi cho các nước đang phát triển (Francois 2001). Quan trọng không kém, TPRM cung cấp cho các nhóm lợi ích trong nước nhưng thông tin cần thiết để xác định chi phí và lợi ích của các chính sách thương mại quốc gia. Báo cáo không mang tính phân tích theo nghĩa xác định tác động về kinh tế của các chính sách quốc gia khác nhau – quy mô của sự chuyển nhượng, người được và kẻ mất do các chính sách đang thịnh hành. Công tác này được dành cho các đơn vị có cổ phần trong nước (các nhóm chuyên gia tư vấn và viện chính sách).

Nguồn: Hoekman và Kostecki (2001); Francois (2001).

Những năm đầu tiên của GATT bị chi phối bởi các cuộc đàm phán bổ sung và một khoá họp kiểm điểm vào giữa thập niên 50 dẫn đến những thay đổi trong hiệp ước. Bắt đầu từ giữa thập niên 60, các vòng đàm phán thương mại đa phương dần dần mở rộng phạm vi của GATT đểđưa thêm vào nhiều chính sách phi thuế quan. Tuy nhiên, cho đến Vòng Đàm phán Uruguay cũng chưa có tiến triển gì về lĩnh vực nông nghiệp hoặc hàng dệt và quần áo. Thỏa thuận cuối cùng đặt các thành phần này dưới sự kiểm soát của quy tắc đa phương bao gồm việc đặt ra quy chế thương mại trong dịch vụ và thực thi quyền bảo hộ trí tuệ cũng như việc thành lập WTO.

Có nhiều điểm tương tự giữa GATT và WTO, nhưng các nguyên tắc căn bản thì vẫn giống nhau. WTO tiếp tục hoạt động bằng sựđồng thuận và điều hành bởi các thành viên. Tuy nhiên, có một số thay đổi quan trọng. Thay đổi dể thấy nhất là phạm vi của WTO bành trướng lớn hơn. Một thay đổi quan trọng là khác hẳn với GATT, hiệp định WTO là một “nhiệm vụ duy nhất” – tất cả các điều khoản của nó áp dụng cho tất cả mọi thành viên. Theo quy chế của GATT, các nước được quyền linh động “không tuân thủ” các quy tắc mới và trong thực tế, nhiều nước đang phát triển không ký các hiệp định cụ thể vế các vấn đề nhưđánh giá thuế quan hoặc trợ cấp. Hiện nay vấn đề này không còn xảy ra nữa, ám chỉ rằng WTO là quan trọng đối với các nước đang phát triển hơn GATT. Điều quan trọng nữa là những thay đổi trong việc hoà giải tranh chấp. Việc hoà giải này đã trỏ nên “tựđọng” hơn với việc chấp nhận một quy  chế “đồng thuận tiêu cực”. (Mọi thành viên phải biểu quyết chống đối những phán quyết trong một cuộc hòa giải tranh chấp nhằm ngăn chận việc chấp nhận các báo cáo). Sau cùng, Ban thư ký có được nhiều tính minh bạch hơn và sự theo dõi được tiến hành thông qua việc thiết lập Cơ chế Kiểm điểm Chính sách Thương Mại.

Phạm vi, Chức năng và Cơ cấu của WTO

WTO được điều hành bởi một hội đồng quản trị gồm tất cả mọi thành viên họp mặt ít nhất hai năm một lần. Ngược lại, theo quy định của GATT thì cứ mười năm mới có một lần hội nghị. Việc tham dự thường xuyên hơn của hội đồng quản trị theo quy định của WTO nhằm củng cố sự chỉđạo về chính trị của WTO và nâng cao sự nổi trội và đáng tin cậy của quy chếdo WTO đặt ra trên đấu trường chính trị trong nước. Điều II của Hiệp định Marrakech là cơsở thành lập WTO đã giao cho tổ chức này trách nhiệm cung cấp một khuôn khổđịnh chếthông thường cho sự tôn trọng quan hệ thương mại giữa các thành viên về các vấn đề cần phải áp dụng những hiệp định và nghĩa vụ pháp lý kèm theo.

Bốn phụ lục về WTO định nghĩa quyền lợi và bổn phận lâu dài của các thành viên. Phụ lục 1 có ba phần: Phụ lục 1A, các Hiệp định Đa phương về Thương Mại Hàng hoá, trong đó có Hiệp định GATT 1994 (GATT 1947 được điều chỉnh bằng nhiều thỏa thuận không chính thức và hiệp định bổ sung được đàm phán trong Vòng Đàm phán Uruguay); Phụ lục 1B có Hiệp định GATS và Phụ lục 1 có Hiệp định TRIPS. Phụ lục 2 có Thỏa thuận không chính thức về Quy chế và Thủ tục quy định việc Hoà giải Tranh chấp (DSU) – cơ chế hoà giải tranh chấp thông thường của WTO. Phụ lục 3 có Cơ chế Thẩm định Chính sách Thương mại (TPRM), một công cụ theo dõi chính sách của những nước thành viên. Sau cùng, Phụ lục 4, Hiệp định Thương mại Đa phương, gồm bộ luật của Vòng Đàm phán Tokyo chưa được đa phương hoá trong Vòng Đàm phán Uruguay và do đó chỉ ràng buộc được những nước đã ký vào hiệp định. Ngoài ra, các Phụ lục từ 1 đến 3 thể hiện những hiệp định thương mại đa phương. Điều II của WTO nêu rõ là tất cả các hiệp định có trong ba phụ lục này là một thành phần của hiệp định WTO ràng buộc mọi thành viên. Tất cả các công cụ này được trình bày kỹ hơn trong những chương khác của tập sách này.

Năm     Sự kiện

1947    GATT được soạn thảo để ghi lại kết quả của những cuộc đàm phán giữa 23

nước. Hiệp định có hiệu lực ngày 1/1/1948

1948    GATT tạm thời có hiệu lực. Đại biểu từ 56 nước gặp gỡ tại Havana, Cuba, để

xem xét dự thảo cuối cùng của hiệp định Tổ chức Thương mại Quốc tế (ITO);

tháng 3/1948, 53 nước ký vào Hiến chương Havana thành lập ITO.

1950    Trung quốc rút khỏi GATT. Chính quyền Mỹ từ bỏ nỗ lực tìm kiếm sự phê

chuẩn của quốc hội đối với ITO.

1955    Khoá họp kiểm điểm thay đổi nhiều điều khoản của GATT. Mỹđược miễn

tuân theo quy chế của GATT về một số chính sách nông nghiệp. Nhật bản ủng

hộ GATT.

1965    Phần IV (về thương mại và phát triển) được bổ sung vào GATT, đề ra những

nguyên tắc chỉđạo về chính sách thương mại của và đối với các nước đang

phát triển. Thành lập Uy Ban Thương mại và Phát triển để theo dõi việc thực

hiện.

1974    Hiệp định Về Thương mại Quốc tế về hàng dệt, thường được biết đến nhiều

hơn với tên gọi Hiệp ước Đa Sợi (MFA), có hiệu lực. MFA giới hạn sự tăng

trưởng xuất khẩu áo quần và hàng dệt còn 6% mỗi năm. Hiệp ước này được

đàm phán vào năm 1977-1978 và mở rộng trong các năm 1986, 1991 và 1992.

Vòng Đàm phán Uruguay được tiến hành tại Punta del Este, Uruguay.

1986    Ngày 15/4 tại Marrakech, đại diện các nước ký đạo luật cuối cùng thành lập

1994    WTO, thể hiện kết quả của Vòng Đàm phán Uruguay.

WTO có hiệu lực từ ngày 1/1

1995    Hội nghịđại diện các nước thành viên tại Seattle không tổ chức được vòng

1999    đàm phán mới.

Nhất trí tổ chức vòng đàm phán thương mại mới (Nghị trình Phát triển Doha)

2001    tổ chức tại Doha, Qatar.

Nguồn: Hoekman và Kostecki (2001).

WTO có trách nhiệm tạo điều kiện thực hiện và điều hành các hiệp định thương mại đa phương, tổ chức diễn đàn đàm phán, quản lý cơ chế hoà giải tranh chấp, thực hiện việc theo dõi đa phương các chính sách thương mại và hợp tác với Ngân hàng Thế giới (WB) và QuỹTiền Tệ Quốc Tế (IMF) nhằm đạt được sự gắn bó chặt chẻ hơn trong việc đề ra chính sách kinh tế toàn cầu (Điều III của WTO). Ngoài các hội nghị của những đại diện chịu trách nhiệm thực hiện chức năng của WTO, tổ chức này do Đại Hội đồng quản lý ở cấp nhà ngoại giao. Đại Hội đồng họp khoảng 12 lần một năm. Bình quân khoảng 70% tổng số hội viên tham dự các hội nghị này với các đoàn đại biểu đặt cơ sở tại Geneva. Trong trường hợp cần thiết, Đại Hội đồng biến thành cơ quan xét xử các cuộc tranh chấp (Cơ quan Hoà giải Tranh chấp, hoặc DSB) hoặc thẩm định chính sách thương mại của các thành viên (Cơ quan Thẩm Định Chính sách Thương mại, hoặc TPRB).

Ba hội đồng trực thuộc phụ trách về hàng hoá, dịch vụ và quyền sở hữu trí tuệ, hoạt động dưới sự chỉđạo chung của Đại Hội đồng. Các ủy ban riêng biệt giải quyết quyền lợi của các nước đang phát triển (Uy ban Thương mại và Phát triển); theo dõi các hoạt động hạn chếthương mại được tiến hành nhằm cân đối các mục đích chi trả; theo dõi các hiệp định thương mại trong khu vực; hợp tác trong môi trường đầu tư; và công tác tài chính cũng như quản trịcủa WTO. Các ủy ban phụ hoặc các nhóm công tác giải quyết những vấn đề trong phạm vi của GATT, GATS hoặc hiệp định TRIPS. Hoạt động dưới sự bảo trợ của Hội đồng Thương mại Hàng hoá còn có các ủy ban phụ trách bảo trợ, chống phá giá và biện pháp theo dõi, rào cản kỹ thuật đối với thương mại (tiêu chuẩn sản phẩm), cấp giấy phép nhập khẩu, định giá thuế quan, thâm nhập thị trường, nông nghiệp, các biện pháp vệ sinh và vệ sinh sinh lý, biện pháp đầu tư liên quan đến thương mại, quy chế về xuất xứ, và biện pháp bảo vệ. Ngoài ra, các nhóm công tác cũng được thành lập để phụ trách các thông báo, các công ty thương mại quốc gia, quan hệ giữa thương mại và đầu tư, giữa thương mại và chính sách cạnh tranh, vấn đề minh bạch trong việc mua sắm của chính phủ. Các ủy ban cụ thể nêu những vấn đề liên quan tới GATS hoặc hiệp định TRIPS. Mọi thành viên của WTO đều có thể tham gia vào tất cả các hội đồng, ủy ban và các cơ quan khác ngoại trừ Cơ quan Chống án, hội đồng hoà giải tranh chấp, Cơ quan Theo dõi Hàng dệt và các ủy ban phụ trách hiệp định đa phương. Khoảng 40 hội đồng, ủy ban, ủy ban trực thuộc, cơ quan và nhóm công tác hoạt động dưới sựbảo trợ của WTO trong năm 2000, nhiều gấp hai lần số lượng dưới sự bảo trợ của GATT. Các cơ quan này được mở rộng cho tất cả các thành viên của WTO, nhưng thường chỉ có những quốc gia thương mại quan trọng hơn (ít hơn nửa số thành viên) mới thường xuyên cửđại diện tham dự hội nghị. Mức độ tham gia phản ánh sự hoà hợp giữa quyền lợi quốc gia và hạn chế về nguồn lực. Đặc biệt các nước kém phát triển nhất thường có khuynh hướng không cửđại biểu tham dự các hội nghị này; thông thường, họ không có đại diện tại Geneva. Tất cảcác diển đàn này, cùng với các cuộc họp công tác bổ sung (bình quân gần 30 cuộc vào cuối thập niên 1990), họp hoà giải tranh chấp, hội nghị các nhóm trong khu vực, hội nghị các trưởng đoàn đại biểu và nhiều cuộc họp đột xuất, không chính thức, nâng tổng số lên đến 1,200 cuộc họp mỗi năm tại hoặc gần tổng hành dinh của WTO ở Geneva. Hầu hết các hội nghị của WTO đều sử dụng tiếng Anh, nhưng nhiều hội nghị chính thức của WTO phải cần phiên dịch tiếng Pháp hoặc Tây ban nha.

Những nhân vật chính trong hoạt động hằng ngày là các viên chức trong các đoàn đại biểu của những nước thành viên. Vì vậy, WTO – cũng như GATT năm 1947 – là một tổ chức mạng (Blackhurst 1998). Ban thư ký của WTO là trung tâm của một mạng lưới rộng và phân tán gồm các đại diện chính thức của các thành viên đóng tại Geneva, các công chức tại các thủđô và các nhóm doanh nghiệp quốc gia và phi chính phủ tìm cách yêu cầu chính phủ của họ vận động vì quyền lợi của họở cấp đa phương. Hoạt động của WTO lệ thuộc vào sựđóng góp tập thể của hàng ngàn công chức và viên chức chính phủ phụ trách các vấn đề thương mại tại mỗi nước thành viên.

Chủ trương tổ chức đàm phán thương mại đa phương và giải quyết tranh chấp – hai hoạt đọng nổi bật nhất của WTO – là trách nhiệm duy nhất của chính các thành viên WTO chứkhông phải của ban thư ký. Tính chất điều hành thông qua các thành viên của tổ chức này gây sức ép đáng kểđối với đoàn đại biểu các nước thành viên. Nhiều nước chỉ có một hoặc hai người phụ trách các vấn đề của WTO và phần đông các nước không có đại diện tại Geneva.

Ra Quyết định

Việc ra quyết định của WTO hầu như theo thông lệ của GATT và dựa trên tư vấn cũng nhưsự nhất trí. Thông lệ dựa vào sự nhất trí có giá trịđối với các nước nhỏ hơn vì nó tăng ảnh hưởng đàm phán trong các cuộc hội đàm và mặc cả không chính thức trước khi ra quyết định, đặc biệt nếu các cuộc hội đàm và mặc cả này có thể hình thành các liên minh. Dù có thể nhờđến biểu quyết bằng bỏ phiếu nếu không đạt được sựđồng thuận, trong thực tế biểu quyết cũng hiếm khi xảy ra. Nếu cần biểu quyết thì sẽ dựa trên nguyên tắc “mỗi nước một phiếu”. Sự nhất trí cần phải đạt được đối với những tu chính án về các nguyên tắc chung như MFN hoặc nguyên tắc đối xử quốc gia. Việc diễn giải các điều khoản trong các hiệp định của WTO và quyết định miễn trừ bổn phận của nước thành viên đòi hỏi phải có sự chấp thuận của ¾ sốphiếu tuyệt đối. Biểu quyết ¾ số phiếu tuyệt đối là đủ cho các tu chính án về những vấn đềkhác vói các nguyên tắc chung nói trên. Đối với các điều chưa được cụ thể hoá và chưa đạt được sự nhất trí thì, về nguyên tắc, chỉ cần biểu quyết đa số là đủ. Trong thực tế, việc biểu quyết bằng bỏ phiếu không xảy ra. Quả thật, vào năm 1995 các thành viên của WTO quyết định không áp dụng những điều khoản cho phép biểu quyết bằng phiếu cho các trường hợp bổ sung và đề nghị miễn trừ nhưng vẫn tiếp tục tiến hành trên cơ sở nhất trí (WT/L/93). Các tu chính án pháp luật cũng hiếm có khả năng được hình thành vì trong thực tế có nhiều thay đổi trong nhiều hiệp định xảy ra như một phần của các vòng đàm phán đa phương rộng hơn.

Công tác quản lý của Ban thư ký và Những hoạt động hàng ngày

Khác với Ngân hàng Thế giới và IMF, WTO không có cơ quan hoặc ban điều hành bao gồm một nhóm nhỏ các nước thành viên mà một số thành viên trong đó đại diện cho một số nước. Các ban điều hành này tạo điều kiện cho việc ra quyết định bằng cách tập trung các cuộc thảo luận vào một nhóm thành viên nhỏ hơn nhưng tiêu biểu hơn. Một diễn đàn như vậy mà GATT tiến tới gần nhất là Nhóm Tư vấn Mười tám nước (CG 18) thành lập vào năm 1975. Nhóm này ngừng hội họp vào năm 1985 và chưa bao giờ thế chỗ của Hội đồng Đại biểu của GATT (Blackhurst 1998).

Ngày 1/1/2002, WTO có 144 thành viên. Đạt được sự nhất trí giữa số thành viên lớn như thếkhông phải là việc đơn giản. Do đó nhiều cơ chếđã được phát triển trong thời gian qua đểgiảm số thành viên là các nước tham gia tích cực trong các cuộc thảo luận của WTO. Biện pháp đầu tiên và quan trọng nhất là chỉ cho các nước “chính” tham gia, ít nhất là trong giai đoạn đầu. Ở mức độ nào đó thì đây là một quy trình tự nhiên; một nước không có thành phần nông nghiệp thì ít có khả năng quan tâm đến các cuộc thảo luận xoay quanh vấn đề giảm rào cản thương mại nông nghiệp. Nói chung, tứ giác kinh tế – Canada, Liên minh châu Âu, Nhật và Mỹ – là một phần của bất kỳ nhóm quốc gia nào được hình thành để thảo luận về bất kỳđề tài nào. Bốn nền kinh tế này được bổ sung bằng các nước quan tâm nhiều đến một sản phẩm và bằng các nước nhập khẩu chính (có tiềm năng) mà chính sách của họ là vấn đềđược quan tâm. Cuối cùng, một số nước đã tạo được uy tín vì người phát ngôn của họ thường được tham gia vào các hội nghị quan trọng. Lịch sử cho biết các nước như vậy bao gồm Ai cập, An độ và Nam Tư.

Trong các Vòng Đàm phán Tokyo và Uruguay, những vấn đề gây tranh cải cần phải giải quyết thường phát xuất từ “phòng xanh”, phòng họp nằm cạnh văn phòng Tổng Giám đốc. Hội nghị tại phòng xanh là một phần của tiến trình tư vấn mà thông qua đó những nước chính và đại diện các nước đang phát triển - tổng số 20 nước hoặc 20 đoàn đại biểu – đã cốgắng phát thảo các đề xuất có thể chấp nhận được hoặc các chương trình nghị sự. Những hội nghị như vậy thường có sự tham gia tích cực và ý kiến đóng góp của Tổng Giám đốc. Hiện nay người ta quy ước gọi những hội nghị như vậy là hội nghị phòng xanh bất kể chúng được tổ chức ởđâu. Quy trình phòng xanh trở thành vấn đề gây tranh cải trong hội nghịđại biểu các nước tại Seattle; nhiều nước đang phát triển không dược phép tham dự phòng xanh quan trọng, nơi các đại biểu cốđàm phán đểđạt được các bản dự thảo chương trình nghị sự cho một cuộc đàm phán thương mại đa phương mới, cảm thấy là họ không được thông tin về diển biến của hội nghị và không có cơ hội bảo vệ quan điểm của mình. Các đề xuất được đưa ra định kỳđểđặt quy chế cho quy trình phòng xanh bằng cách thành lập một ủy ban điều hành quản lý chương trình nghị sự của WTO, dựa trên phần đóng góp trong thương mại thế giới (Schott và Buurman 1994). Hiện nay, trong WTO chưa có tiến triển nào theo hướng này.

Kết luận

Vòng Đàm phán Uruguay và việc thành lập WTO đã thay đổi tính chất của hệ thống thương mại. GATT thực sự là một định chếđịnh hướng thâm nhập thị trường: chức năng của GATT là khai thác động lực của nguyên tắc có qua có lại vì lợi ích toàn cầu. Các nước đàm phán có điều kiện theo đuổi sự hợp lý thương mại và kết quả cuối cùng sẽ có lợi cho tất cả các bên thoả thuận ký kết. Động lực này ít hiệu quảđối với những nước đang phát triển, nơi gánh nặng tự do chất trên vai chính phủ các nước. Ngay cả khi họ muốn thì phạm vi mà họ sửdụng GATT cũng thường bị hạn chế do các nhà xuất khẩu có ít có động cơ và cũng ít quyền lực hơn so với các nước công nghiệp. Động cơ nhân nhượng lẫn nhau, được thúc đẩy nhờđàm phán cũng ít hiệu quả hơn đối với những vấn đề “nổi cộm” và nơi mà điều khoản tranh luận xoay quanh quy chế nào nên chấp nhận chứ không phải quanh vấn đề thay đổi biên tếchừng nào là phù hợp. Một khi thảo luận tập trung vào quy chế, đặc biệt về quy định vềchính sách và quy chế trong nước, thì sẽ khó xác định những thoả hiệp về các vấn đề nội bộlàm nên ý nghĩa kinh tế. Quan hệ giữa các vấn đề trở nên cần thiết. Tách rời không phải là một phương án để lựa chọn trong Vòng Đàm phán Uruguay (vì “nhiệm vụ duy nhất”), do đó nhiệm vụ là phải tìm ra một phương án trọn gói cân đối bảo đảm tất cả các bên tham gia đều có lợi. Người ta có thể lý luận là liệu phương án trọn gói tìm ra trong vòng đàm phán có phải là một phương án trọn gói hay không. Về vấn đề này có nhiều quan điểm rất khác nhau.

Bất kể kết luận thế nào, rõ ràng cách bảo đảm và hỗ trợ việc thực hiện các hiệp định WTO của các nước đang phát triển cũng không hiệu quả. Giới hạn việc nhìn nhận vấn đề này trong bối cảnh thời kỳ chuyển tiếp đồng loạt rõ ràng là không đủ. Việc áp dụng đồng loạt các hiệp định về việc giảm rào cản thương mại - rào cản thuế quan và phi thuế quan – là rất nghiêm trọng. Nhưng trong các lĩnh vực khác đòi hỏi mức độ năng lực tối thiểu nhưđịnh giá thuếquan thì có thể xảy ra trường hợp việc thực hiện cần phải kết hợp với năng lực quốc gia và sựhỗ trợ của quốc tế (Hoekman 2002).

Một bài học từ kinh nghiệm và suy nghĩ hậu-Vòng Đàm phán Uruguay là chính sách thương mại cần phải tập trung hơn vào tiến trình phát triển và chiến lược phát triển. Điều này cần được thực hiện ở cả hai cấp quốc gia và quốc tế. Ở cấp quốc gia, cần phải bảo đảm cho chính phủ có cơ sở chống lại nỗ lực đàm phán hiệp định về một lĩnh vực. Chính phủ phải có khảnăng xác định loại quy chế nào thúc đẩy sự phát triển và loại quy chế nào sẽ dẫn đến việc sửdụng không phù hợp nguồn lực hiếm hoi. Ở cấp quốc tế, một sự thay đổi như thế là cần thiết để gia tăng sự liên lạc giữa thương mại và các cơ quan hỗ trợ phát triển trong các nước thành viên. Một lý do của các vấn đề hỗ trợ thực hiện từng xảy ra vào cuối thập niên 1990 là những cam kết nỗ lực cao nhất về việc hỗ trợ của các nhà đàm phán thuộc các nước công nghiệp không bị sở hữu bởi các cơ quan trong chính ohủ kiểm soát ngân quỹ hỗ trợ phát triển của họ. Tiến triển trên cả hai mặt trận sẽ hỗ trợ rất lớn để bảo đảm các cuộc đàm phán trong tương lai không gây ra những vấn đề giống như những vấn đềđã nảy sinh trong Vòng Đàm phán Uruguay.

Ghi chú

Chương này sử dụng tài liệu của Hoekman và Kostecki (2001).

1. Các nước thành lập GATT (kể tên dùng vào thời gian đó) là Áo, Bỉ, Bra-zin, Miến điện, Canada, Tích lan, Chi lê, Trung quốc, Cu-ba, Tiệp, Pháp, An độ, Lê-ban-non, Luých-xem¬bua, Hà lan, Niu-Di-lân, Na uy, Pa-kix-tan, Nan Rôdê-dia, Si-ri, Nam phi, Vương quốc Anh và Mỹ. Sau đó Trung quốc, Lê-ban-non và Si-ri rút tên.

CHƯƠNG 7

TÍNH NHƯỢNG BỘ HỖ TƯƠNG TRONG WTO

J. Michael Finger & L. Alan Winters

Tính nhượng bộ hỗ tương: Sự nhượng bộ qua lại hay sự nhượng bộ hỗ tương về những lợi thế hay đặc quyền, tạo thành cơ sởcho các mối quan hệ thương mại giữa hai quốc gia. -Từ điển Anh ngữ Oxford 1

Tính nhượng bộ hỗ tương là một nguyên lý kích hoạt của hệ thống GATT/WTO. Cho dù kinh tế học về các biện pháp hạn chế nhập khẩu nhận ra rằng những tổn thất do các biện pháp hạn chế nhập khẩu của một quốc gia sẽ vượt quá lợi ích trong nước, nhưng chính trịhọc không tìm ra được cách gì để bù đắp cho các nhóm lợi ích  trong nước phải gánh chịu những tổn thất này – người sử dụng và người tiêu dùng hàng hoá nhập khẩu. Khi chính sách ngoại thương liên quan đến việc trao đổi các biện pháp hạn chế trong nước đểđổi lấy các biện pháp hạn chế của nước ngoài, việc này sẽ khuếch đại tiếng nói của nhóm lợi ích xuất khẩu. Sự thành công của hệ thống GATT/WTO biểu lộ tính chất khéo léo của việc tự do hoá được thỏa thuận giữa đôi bên như một phương tiện chuyển giao quyền lực chính trị giữa nhóm lợi ích hạn chế nhập khẩu và nhóm lợi ích xuất khẩu, và nó cũng biểu lộ sức mạnh của các nhóm này.

Trong chương này, chúng ta sẽ tìm hiểu vai trò của tính nhượng bộ hỗ tương trong các cuộc đàm phán của GATT/WTO và trong các tiến trình thực hiện điều chỉnh và giải quyết tranh chấp trong một hiệp định. Chúng ta sẽ xem xét vai trò của tính nhượng bộ hỗtương trong các hiệp định quá khứ, và chúng ta sẽ trình bày những bằng chứng cho thấy rằng tính nhượng bộ hỗ tương không phải là áp lực duy nhất định hình kết quả của một cuộc đàm phán. Sau đó chúng ta sẽ chuyển sang hai vấn đề liên quan đến tính nhượng bộhỗ tương: “tín dụng” trong các cuộc đàm phán nhượng bộ hỗ tương đối với việc đơn phương tự do hoá mậu dịch của các quốc gia đang phát triển, và vấn đề “quả táo so với quả cam” phát sinh bởi sự trải rộng của Tổ chức Thương mại Thế giới bao gồm cả các biện pháp hạn chế ngoại thương biên giới (hạn ngạch, thuế quan, v.v…) lẫn các cơ cấu qui định trong phạm vi biên giới như các tiêu chuẩn và sở hữu trí tuệ. Chúng tôi lập luận rằng, việc không thừa nhận vấn đề quảtáo và quả cam, đã dẫn đến những kết quảđáng phiền của Vòng đàm phán Uruguay.

Tính nhượng bộ hỗ tương trong các qui tắc của GATT

Cú đột phá của hệ thống GATT/WTO là hiệp định xác định tính nhượng bộ hỗ tương (hay tính cân bằng), chứ không phải là một phương thức nào khác. Hệ thống cho rằng, một kết quảđược thỏa thuận từ một vòng đàm phán là một kết quả mà mỗi thành viên xét thấy có lợi, thông qua bất luận tiêu chuẩn nào mà thành viên quyết định áp dụng. Ngoài ra, các điều khoản điều chỉnh khác nhau, như tái đàm phán và các hành động phòng vệ, sẽ cốgắng duy trì sự cân bằng mà hiệp định đã xây dựng nên. Trong chương này, chúng ta sẽxem thử tính nhượng bộ hỗ tương đi vào từng phần trong hệ thống này như thế nào.

Các cuộc đàm phán

Tính nhượng bộ hỗ tương đóng vai trò kích hoạt các cuộc đàm phán. Các thành phần tham dựvà các nhà bình luận dùng tính nhượng bộ hỗ tương – hay nói một cách tương đương về mặt chức năng là sự “cân bằng” – là một tiêu chuẩn để dựa vào đó mà đánh giá một kết quả. Tuy nhiên, các qui tắc của Tổ chức Thương mại Thế giới lại không định nghĩa tiêu chuẩn này; việc xác định tiêu chuẩn làmột phần của việc đánh giá chính nó.2

Trong lời mởđầu, GATT và hiệp định Marrakech thành lập Tổ chức Thương mại Thế giới đã nhắc đến “việc tham gia vào các hiệp định các bên cùng có lợi và nhượng bộqua lại theo chiều hướng giảm mạnh về thuế quan và các hàng rào thương mại khác.” Điều khoản XVIII bis của GATT, điều khoản qui định việc tổ chức đàm phán, cũng nhắc đến “các cuộc đàm phán trên cơ sởcác bên cùng có lợi và nhượng bộ qua lại.” Cả GATT và WTO đều không qui định sâu xa hơn nữa về chi tiết những gì là “nhượng bộ qua lại” hay những gì là “các bên cùng có lợi”. Cơ sở lý luận của GATT/WTO là: trong các cuộc đàm phán, mỗi thành viên sẽ có chủ quyền xác định cho chính mình xem một hiệp định được đề xuất có vì quyền lợi của mình hay chăng – quyết định những tiêu chí mà qua đó nhận diện những điều lợi và điều hại, và áp dụng các tiêu chí này theo bất luận một công thức nào mà thành viên xem là thích hợp. Truyền thống quyết định theo sự nhất trí của GATT củng cố cho ý tưởng cho rằng mỗi hiệp định là một kết quả mà từng thành viên đều cho là vì lợi ích của mình. Nếu một thành viên nào đó không thấy kết quả này có lợi cho mình thì hiệp định được đề xuất sẽ không có hiệu lực.

Việc xây dựng tính nhượng bộ hỗ tương của GATT trong các cuộc đàm phán. Nhằm đáp ứng trước đề xuất thiết lập các qui tắc để xác định các nhượng bộ như thế nào, nhóm công tác đầu tiên của GATT (1955) đã kết luận rằng “chính phủ các nước tham gia vào các cuộc đàm phán sẽ bảo lưu sự tự do hoàn toàn để thực hiện bất kỳ biện pháp nào họcảm thấy thích hợp nhất nhằm ước lượng giá trị của các biện pháp giảm thuế và các ràng buộc . . .” Nhóm đi đến nhận định rằng “không có điều gì trong Hiệp định . . .ngăn cản chính phủ các nước không được thực hiện bất kỳ công thức nào họ lựa chọn, và do đó chúng ta cho rằng các bên tham gia không cần phải đưa ra bất kỳ sự kiến nghị nào về vấn đề này” (GATT 1994a: 912-13). Tương tự, Arthur Dunkel, Tổng giám đốc của GATT từnăm 1980 đế 1992, quan sát thấy “Người ta không thể xác định tính nhượng bộ hỗ tương một cách chính xác; người ta chỉ có thể thoả thuận về sự nhượng bộ hỗ tương đó mà thôi” (GATT Press Release 1312, ngày 5 tháng 3 năm 1982).

Vì GATT và hiệp định Marrakech không qui định cách thức một thành viên xác định lợi thế mà thành viên rút ra được từ các hiệp định thương mại, nên hai thể chế này cũng không nói gì đến việc một quốc gia sẽđược lợi bao nhiêu từ các cuộc đàm phán so với một quốc gia khác. Từ “cân bằng” ởđây không xuất hiện trong nội dung của GATT/WTO về các cuộc đàm phán. Một hiệp định (kết quả của một vòng đàm phán) sẽxác định sự cân bằng, chứ không phải một phương thức nào khác. Cho dù các qui tắc của GATT/WTO không đòi hỏi xác định xem tính nhượng bộ hỗ tương có nghĩa là gì trong một cuộc đàm phán, nhưng vẫn còn có một câu hỏi về kinh tế chính trị thực hành rằng tính nhượng bộ hỗ tương có ý nghĩa gì trong thực tiễn đàm phán – những gì mà các quốc gia lý giải là sự nhượng bộ tương đương, và những gì không được xem là nhượng bộtương đương. Chúng ta sẽ thảo luận chủđề này dưới đây.

Đối xử với các quốc gia đang phát triển trong các cuộc đàm phán. Phần IV của GATT qui định chi tiết các cam kết đối với các quốc gia đang phát triển. Ví dụ, Điều khoản XXXVI.8 phát biểu rằng “Các đối tác đàm phán của các quốc gia phát triển không kỳvọng tính nhượng bộ hỗ tương đối với những cam kết mà họ thực hiện trong các cuộc đàm phán thương mại nhằm giảm hay bãi bỏ thuế quan và các hàng rào thương mại khác dành cho việc ngoại thương của các đối tác đàm phán thuộc các quốc gia đang phát triển.” Tuy nhiên, các cam kết của Phần IV lại không ràng buộc về mặt pháp lý. Những lời hô hào cổ vũ như vừa trích dẫn lại bị hạn chế bởi những cụm từ khác: lấy ví dụ, “Các quốc gia phát triển sẽ thực hiện tới mức độđầy đủ nhất có thể có – nghĩa là ngoại trừ khi có những lý do thuyết phục, bao gồm các lý do hợp pháp, làm cho việc đó trở nên không thểthực hiện được . . .” (Điều XXXVII.1), và “Việc áp dụng các biện pháp thi hành các nguyên tắc và các mục tiêu này sẽ là vấn đề về một nỗ lực có ý thức và có mục đích của các đối tác đàm phán về mặt cá nhân và hợp tác” (Điều khoản XXXVI.9). Ý nghĩa hoạt động của các cụm từ như thế là sự khẳng định rõ ràng rằng đó không phải là những cam kết pháp lý. Người ta chỉ cam kết về một kết quả không thểđo lường được của “một nỗlực có ý thức và có mục đích”, chứ không phải là một kết quả có thểđo lường được.

Cho dù những phát biểu như thế không nói lên các ràng buộc về mặt pháp lý, nhưng ẩn chứa đàng sau chúng vẫn là trọng lượng của sự thuyết phục về mặt đạo lý; các phát biểu như thế nhằm ảnh hưởng đến hành vi mà không đi xa đến mức qui định điều tiết hành vi. Sự thuyết phục về mặt đạo lý này đã không được bộc lộ nhiều cho lắm. Lấy ví dụ, hiệp định về các lĩnh vực có liên quan đến ngoại thương của quyền sở hữu trí tuệ(TRIPS), hiệp định đánh giá hải quan, hiệp định về vệ sinh và vệ sinh thực vật (SPS), và một số hiệp định khác của vòng đàm phán Uruguay đề nghị các quốc gia công nghiệp thành viên cung cấp sự viện trợ kỹ thuật cho những quốc gia đang phát triển thành viên thỉnh cầu điều này. Tuy nhiên, sự cung cấp này không phải là một cam kết pháp lý; các quốc gia đang phát triển đồng ý thực hiện những camkết ràng buộc đểđổi lấy những cam kết không ràng buộc về sự viện trợ. Mặc dù các quốc gia đang phát triển thúc ép mạnh tại Tổ chức Thương mại Thế giới cho việc thực hiện những cam kết như vậy, một cách song phương hay thông qua ngân sách kỹ thuật gia tăng của WTO nhưng các nước có thu nhập cao vẫn chẳng làm gì. Tình thế bế tắc đã thôi thúc Rubens Ricupero (2000) đề xuất rằng trong tương lai, những cuộc đàm phán về các chủđề liên quan đến việc thực hiện một cách tốn kém nên đi kèm với “việc kiểm toán thực hiện” mà sẽ nhận diện một cách cụ thểnhững gì các quốc gia đang phát triển phải làm và những gì phải tốn chi phí. Thiếu sựcam kết ràng buộc từ các quốc gia thu nhập cao đểđáp ứng các chi phí như thế, các phát biểu về việc hỗ trợ thực hiện nên được bỏqua. Không nên có thêm những ví dụ về việc dựng lên những lời lẽ hoa mỹđơn thuần về tính nhượng bộ hỗ tương thông qua trao đổi những cam kết ràng buộc đểđổi lấy những hứa hẹn không có tính ràng buộc.

Tái đàm phán

Thực tế chính trị sẽđòi hỏi các nước thỉnh thoảng phải thực hiện việc điều chỉnh kết quảcủa một hiệp định, và hoạt động chính trị trong nước sẽđòi hỏi rằng một số “nhượng bộ” sẽ phải được thu hồi.3 Điều khoản của GATT về việc tái đàm phán phát biểu rằng “Trong những cuộc đàm phán và hiệp định mà có thể bao gồm qui định về việc điều chỉnh có tính chất đền bù đối với các sản phẩm khác, các đối tác đàm phán có liên quan sẽ cố gắng duy trì một mức độ nhượng bộ qua lại chung các bên cùng có lợi, mà không kém thuận lợi hơn cho hoạt động ngoại thương so với mức độđã qui định trong hiệp định này trước khi có các cuộc đàm phán như vậy” (điều khoản XXVIII.2). Nếu quốc gia nhập khẩu muốn tăng thuế trên mức thỏa thuận trước đây nhưng không đạt được sự nhất trí với nước xuất khẩu về sựđền bù thích hợp, thì quốc gia xuất khẩu sẽđược phép trảđũa –“để thu hồi .. . những nhượng bộ tương đương đáng kể” (Điều khoản XXVIII.3a., 3b, 4d, 5). Việc điều chỉnh các nhượng bộ sẽduy trì sự cân bằng mà hiệp định trước đã thiết lập nên.

Trên thực tế, nhiều cuộc tái đàm phán cuối cùng đã được thực hiện như một phần của vòng đàm phán kế tiếp, và trong những trường hợp cá biệt này người ta không thểnhận định được liệu sựđền bù mà các đối tác thỏa thuận là có thích hợp hay chăng. Trong những trường hợp khác, việc xác định những gì là “sự nhượng bộ tương đương đáng kể” đặt trọng tâm vào việc phát hiện số lượng thương mại tương đương và sự thay đổi tương đương trong mức độ bảo hộ. Một trong những phần đỡ phức tạp hơn của quá trình – nhưng vẫn chẳng phải là đơn giản – là thỏa thuận về một thời gian cơ bản thích hợp qua đó xác định số lượng thương mại có liên quan. Các phần khác thì khó khăn hơn; ví dụ, thông thường điều quan trọng chẳng phải là các biểu thuế quan đơn giản, mà là các hạn ngạch thuế quan phức tạp hơn nhiều. Nhiều cuộc tái đàm phán bắt nguồn từ việc thành lập một liên minh thuế quan, và ởđây nhiệm vụ là đền bù cho sự phân biệt đối xử, chứkhông chỉ là thay đổi thuế suất thuế quan.

Duy trì sự cân bằng – xác định xem những gì là sựđiều chỉnh thích hợp cho một kết quảđã được thoả thuận – liên quan đến một mức độ khách quan nhất định. Tuy nhiên, cuối cùng, sựđền bù thích hợp hay sự trảđũa là những gì mà các đối tác thỏa thuận, chứkhông phải là những gì được qui định bằng một tiêu chuẩn khách quan và ngoại sinh.

Các hành động bảo vệ an toàn

Điều khoản XIX của GATT, điều khoản giải thoát hay điều khoản bảo vệ an toàn, bao gồm một qui định tương tự. (Nói nôm na, điều khoản này cho phép một quốc gia được hạn chế những mặt hàng nhập khẩu gây phương hại đến các nhà sản xuất trong nước.) Một cách ngầm ẩn, điều khoản này kêu gọi quốc gia thực hiện những hành động phòng vệphải có sựđền bù cho các quốc gia có liên quan. Một cách công khai, điều khoản này qui định rằng các quốc gia xuất khẩu có thể trảđũa nếu sựđền bù đó không thoảđáng: “Nếu các đối tác đàm phán có liên quan không đạt được sự thỏa thuận về hành động này, thì . . . các đối tác đàm phán bịảnh hưởng sẽđược tự do . . . đình chỉ . . . việc áp dụng sự nhượng bộ tương đương đáng kể hay các nghĩa vụ khác trong hiệp định này đối với hoạt động ngoại thương của đối tác đàm phán mà đã thực hiện hành động đó, sựđình chỉ mà Các Đối Tác Đàm Phán không phản đối . . . (Điều khoản XIX.3[a] của GATT).4

Hiệp định của vòng đàm phán Uruguay về việc bảo vệ an toàn đề cập đến việc đền bù một cách chính thức, và trong Điều khoản 8.1 của hiệp định, nó bao gồm sự hô hào trong Điều khoản XXVIII của GATT (tái đàm phán) “để duy trì một mức nhượng bộtương đương đáng kể và các nghĩa vụ khác.” Sự trảđũa, như trong điều khoản bảo vệ an toàn của GATT, là sựđình chỉ việc áp dụng “sự nhượng bộ tương đương đáng kể và các nghĩa vụ khác . . .” (Điều khoản 8.2). Trên thực tế, việc xác định cái gì là “tương đương đáng kể” đã được xác định một cách nghiêm ngặt bằng sựđàm phán giữa các bên liên quan. Các Đối Tác Đàm Phán của GATT không bao giờ phản đối một biện pháp đối ứng trước một hành động trong Điều khoản XIX (GATT 1994a: 490).

Giải quyết tranh chấp

Cho dù sựđền bù và trảđũa là một phần trong từ vựng của việc giải quyết tranh chấp của GATT/WTO, nhưng quá trình giải quyết tranh chấp về cơ bản liên quan đến việc duy trì hành vi trong một hiệp định chứ không phải điều chỉnh những gì đã thỏa thuận.5 Nội dung của GATT về việc đền bù và trảđũa nói rằng “Nếu Các Đối Tác Đàm Phán xét thấy rằng các tình huống nghiêm trọng đủđể biện minh cho một hành động như vậy, họ có thể uỷquyền cho một hay nhiều đối tác đàm phán đểđình chỉ việc áp dụng sự nhượng bộ nhưthế hay các nghĩa vụ khác trong Hiệp định này đối với một hay nhiều đối tác đàm phán khác khi họ xác định là phù hợp trong các tình huống” (Điều khoản XIX.2; nhấn mạnh bổsung).

Tính nhượng bộ hỗ tương và các ảnh hưởng khác đối với một hiệp định

Trong kết quả của các cuộc đàm phán, người ta có thể tìm thấy những bằng chứng rõ ràng vềảnh hưởng của tính nhượng bộ hỗ tương. Người ta cũng có thể tìm thấy bằng chứng rằng trong “cuộc chơi” còn có nhiều hơn chứ không đơn thuần chỉ là việc đạt đến sự cân bằng trọng thương về các nhượng bộ nhận được so với những nhượng bộ ban bố. Trong phần này, chúng ta sẽ xem xét những ảnh hưởng khác có thểđịnh hình một cuộc đàm phán. Chúng ta cũng trình bày các bằng chứng rải rác vềảnh hưởng của tính nhượng bộhỗ tương và các yếu tố khác.

Kiểm soát hiện tượng “ăn theo” (free-riding)

Các vòng đàm phán đầu tiên của GATT bao gồm những cuộc đàm phán song phương vềviệc điều chỉnh lịch trình thực hiện qui chế tối huệ quốc (most favored nation – MFN) được thực hiện giữa một số quốc gia có hạn. (Ví dụ, trong vòng đàm phán năm 1947, Hoa Kỳđàm phán với 16 quốc gia cung ứng khoảng hai phần ba hàng nhập khẩu vào Hoa Kỳ.) Trong các cuộc đàm phán này, người ta đã thực hiện nhiều nỗ lực để giới hạn sựnhượng bộđối với các sản phẩm nhập khẩu phần lớn từ các nước tham dự khác. Bảng 7.1 trình bày kinh nghiệm của Hoa Kỳ trong các vòng đàm phán đầu tiên, cho thấy rằng tại vòng đàm phán Dillon chẳng hạn, 96 phần trăm cắt giảm thuế quan của Hoa Kỳ – tất cảđều được thực hiện trên cơ sở qui chế tối huệ quốc – là đối với hàng nhập khẩu từ các quốc gia mà đã có sự nhượng bộđáp lại. Vào lúc đó, 66 phần trăm hàng nhập khẩu của Hoa Kỳđến từ các nước này. Sự chênh lệch giữa 96 phần trăm và 66 phần trăm phản ánh sự nhấn mạnh vào việc giới hạn sự nhượng bộ trong những sản phẩm nhập khẩu gần nhưhoàn toàn từ những nước có sự nhượng bộ hỗ tương. Tuy nhiên, sự chú ý vào việc nội tác hoá các nhượng bộ (nghĩa là hạn chế hiện tượng ăn theo) đã dẫn đến mức độ bao trùm thấp của các biện pháp cắt giảm thuế quan – đối với Hoa Kỳ, các biện pháp cắt giảm bao trùm 15 phần trăm hàng nhập khẩu chịu thuế trong vòng đàm phán 1956 và 20 phần trăm trong vòng đàm phán 1960-61.

Ở vòng đàm phán Kenedy, việc đàm phán song phương về cắt giảm thuế quan đã được thay thế bằng cắt giảm theo công thức. Sự dịch chuyển sang phương pháp công thức đã dẫn đến cắt giảm rộng hơn – việc cắt giảm của Hoa Kỳ áp dụng cho 44 phần trăm hàng nhập khẩu. Sự loại bỏ hiện tượng ăn theo được thực hiện dưới hình thức đàm phán về“danh mục loại trừ”, và như số liệu cho thấy, đã hạn chế sựtràn lan những nước ăn theo chỉcòn 9 phần trăm của hàng nhập khẩu nhượng bộ.

Sự nhượng bộ: Ít cho thì cũng ít nhận

Tính nhượng bộ hỗ tương trong nước

Tuy nhiên, quá trình tự do hoá còn có nhiều vấn đề hơn chứ không chỉ là sự nhượng bộban phát trên bàn đàm phán quốc tếđể nhận được sự nhượng bộ từ nước khác. Tiến trình thương thảo ràng buộc sự tiếp cận thị trường nước ngoài với việc ban phát sự tiếp cận thịtrường trong nước và do đó huy động quyền lợi xuất khẩu để tạo thuận lợi cho việc tự do hoá nhập khẩu. Nhưng hoạt động chính trị trong nước về việc xây dựng lợi ích cho các ngành xuất khẩu dựa trên tổn thất đối với các ngành cạnh tranh nhập khẩu chẳng phải là không có ma sát. Đối với một chính phủđược thôi thúc tiến tới tự do hoá mậu dịch, sựđánh đổi gay go chẳng phải là giữa chính phủ nước nhà và chính phủ nước ngoài mà là giữa người được lợi và kẻ thiệt thòi trong nước.

Trên thực tế, việc khắc phục sựma sát như thế một phần là vấn đề quyền lực – trong trường hợp đơn giản qua đó thẩm quyền đàm phán phải được ban phát một cách cụthể, dùng ngành xuất khẩu đểđạt được số phiếu quốc hội nhiều hơn sovới số phiếu đối thủ có thể tập hợp. Một phần nó còn là vấn đềđền bù. Sự hỗ trợđiều chỉnh là một ví dụđơn giản, cho dù hoạt động công cộng và các quyền lợi khác cũng được sử dụng.6

Một cách khác để chính phủ các nước cố gắng hạn chếđến mức tối thiểu vấn đềđền bù cho người chịu thiệt thòi là thông qua tranh thủ lợi thế của khối lượng lớn hoạt động ngoại thương nội bộ ngành đặc trưng cho hệ thống ngoại thương hiện đại. Trong chừng mực mà sự nhượng bộđược ban phát bởi một ngành có thểđược đền bù bằng sựnhượng bộđổi lại mà các sản phẩm xuất khẩu trong cùng một ngành đó sẽđược hưởng, thì chính phủ không cần phải triển khai cơ chế liên ngành để cân bằng giữa người thắng lợi và kẻ thua thiệt. Gilbert (1986: 65) lưu ý rằng từ vòng đàm phán Kenedy trở về sau này, các nước đã có xu hướng tìm kiếm các khu vực “tự cân bằng” như thế. Trong các hiệp định khu vực, sự cân bằng như thế có thểđược gia tăng thông qua việc sử dụng các nguyên tắc xuất xứ. Ví dụ như cách thức mà qua đó Hiệp Định Mậu Dịch Tự Do Bắc Mỹ(NAFTA) và các hịêp định khu vực khác, trong đó Hoa Kỳđưa ra điều kiện tiếp cận thịtrường Hoa Kỳđối với sản phẩm dệt may dựa trên việc sử dụng sợi hay vải do Hoa Kỳchế tạo.

Các mục tiêu phi kinh tế

Chiến tranh, theo Clausewitz, là theo đuổi sự ngoại giao thông qua các phương tiện khác. Thường thì chính sách ngoại thương cũng thế. Sự tự do thương mại quốc tế làđiểm thứ ba trong mười bốn điểm của tổng thống Woodrow Wilson. Với Cordell Hull, bộ trưởng ngoại giao của tổng thống Franklin D. Roosevelt, mối liên kết thật đơn giản: “Ngoại thương không bị cản trở thì tương ứng với hoà bình; thuế quan cao, các hàng rào thương mại và cạnh tranh kinh tế không công bằng thì tương ứng với chiến tranh” (Hull 1948: 81). Sau Chiến tranh Thế giới II, giới lãnh đạo ởchâu Âu và ở Hoa Kỳ nhìn nhận liên minh kinh tếởchâu Au và việc xây dựng một hệ thống thương mại toàn cầu mở cửa hơn như những mục tiêu chiến lược hơn là những mục tiêu kinh tế. Một chính phủmà có thểhuy động các động cơ phi kinh tếđể hỗ trợđáng kể cho tự do hoá mậu dịch sẽở vào vịthếđóng vai trò bá chủ (như Hoa Kỳđã làm trong các vòng đàm phán đầu tiên của GATT) và thực hiện những nhượng bộ lớn hơn so với những nhượng bộmà nó nhận được đểđổi lại.

Sự gắn bó chặt chẽ vào tự do hoá

Các quốc gia đang phát triển mà đơn phương tự do hoá mậu dịch đôi khi xem việc gắn với tự do hoá quốc tế này như sự phòng vệ trước rủi ro của sự tái phạm (quay trở lại với cơ chế hạn chế ngoại thương) nếu thẩm quyền chính trị thay đổi hay sự hỗ trợ của công chúng bị suy tàn. Một mục tiêu như thế, như một mục tiêu phi kinh tế, có thể thôi thúc chính phủ một nước chấp nhận điều mà việc tính toán chặt chẽ dựa trên các xem xét về sựtiếp cận thị trường trọng thương sẽ xem như một vụđàm phán tệ hại.

Sự hy sinh cá nhân vì điều tốt chung

Phần lớn các nước tham gia trong các vòng đám phán ban đầu của ITO và GATT cho rằng nhiệm vụ của họ là xây dựng một hệ thống mà từđó tất cả các quốc gia sẽđạt được những lợi ích phi kinh tếđáng kể (có lẽ cũng có lợi ích kinh tế nữa, nhưng người ta thường chú trọng vào những cân nhắc phi kinh tế). Quan điểm nhượng bộ hỗ tương này khác với mô hình đàm phán trọng thương ở chỗ lợi ích mà một nước tham dự nhận được thì không được nhận diện một cách rõ ràng bằng sự nhượng bộ về việc tiếp cận thị trường cụ thể mà nước ấy nhận được; mối liên kết giữa sựđóng góp và lợi ích thì vô định hình, dẫn đến bản chất tập thể của hệ thống chứ không dẫn đến một thành tố cụ thể bất kỳ của nó.

Robert E. Hudec trong quyển sách Các quốc gia đang phát triển trong hệ thống pháp lý của GATT năm 1987 đã xây dựng một quan điểm tốt chung mang đến một cách lý giải thuyết phục về cách thức các thành viên của GATT đi đến chấp nhận “cách đối xửđặc biệt và khác biệt” như một thái độ thích hợp đối với các nước đang phát triển như thếnào. Khi xây dựng một hệ thống bất kỳ từ sự đóng góp của các thành viên, Hudec lưu ý, thật khó mà yêu cầu những thành viên có phúc lợi kém phải đóng góp một cách cân xứng theo tỷ lệ so với những thành viên có phúc lợi cao hơn.

Kết quả của việc cắt giảm thuế quan trong vòng đàm phán Uruguay: Điều mà chúng ta học hỏi được ở đó

Tính nhượng bộ hỗ tương – “nhận được những gì bạn đã trả giá cho nó”, hay nói một cách tích cực hơn “trả giá cho những những gì bạn nhận được!” – rõ ràng là nguyên lý kích hoạt của các cuộc thương thảo trong vòng đàm phán Uruguay. Lấy ví dụ, các quốc gia đang phát triển sẽ không đàm phán trong những “lĩnh vực mới” như dịch vụ và quyền sở hữu trí tuệ trừ khi các nước thu nhập cao chấp nhận đàm phán về nông nghiệp và vềhàng dệt may.

Hy sinh bằng nhau, áp dụng một cách nhẹ nhàng

Tuy nhiên, cho tới lúc tổng kết lại, khái niệm hy sinh bằng nhau là điều mà các phái đoàn đã sử dụng.7 Cụ thể trong các cuộc đàm phán hồi tháng trước (giai đoạn thu dọn), các nhà đàm phán đã dành nhiều chú ý cho việc đảm bảo rằng mỗi nước tham dự có được sựđóng góp thích hợp cho việc thực hiện cắt giảm thuế quan. Các phái đoàn nhất trí một cách rộng rãi nhưng phi chính thức rằng mục tiêu sẽ là cắt giảm bình quân một phần ba cho các quốc gia công nghiệp và một phần tưcho các nước đang phát triển.8 Các nguyên tắc chỉđạo đàm phán này thiếu sự chính xác; ví dụ như cắt giảm một phần ba là bình quân có trọng số hay bình quân không có trọng số? Cho tất cả mọi sản phẩm, hay chỉ cho những mặt hàng chịu thuế mà thôi?

Sự ràng buộc với việc đạt được các mục tiêu này là vấn đề cách thức các nước sẽnhận được “niềm tin” như thế nào đểđơn phương cắt giảm thuế quan và nới rộng những các ràng buộc mà không ám chỉ việc cắt giảm thuế quan. Các cuộc đàm phán về nông nghiệp đã xây dựng những nguyên tắc chỉđạo đàm phán chính thức, không chỉ về sốlượng hạn chế nhập khẩu và các biện pháp hỗ trợ nông nghiệp khác được giảm bởi từng nước, mà còn về cách thức các hàng rào phi thuếquan nông nghiệp phải được chuyển thành thuế quan như thế nào.

Các con số tỷ lệ phần trăm này là các nguyên tắc chỉđạo đàm phán, chứ không phải các cam kết ràng buộc. Ngay cả trong nông nghiệp, khi các nguyên tắc chỉđạo đàm phán được truyền bá như một tài liệu của GATT (GATT 1993b), các cam kết pháp lý vẫn là những tỷ lệđược khai báo trong lịch trình của mỗi nước. Xem ra, các thành viên của GATT/WTO đưa các nguyên tắc chỉđạo này vào chính sách tương đối nhẹ nhàng. Phỏng vấn hơn một chục phái đoàn sau vòng đàm phán, người ta phát hiện rằng không ai thửtính toán độ sâu cắt giảm thuế quan của mỗi quốc gia, thậm chí đối với các đối tác thương mại chính đi chăng nữa. Tương tự, không phái đoàn nào lập bảng tính các nhượng bộnhận được – nghĩa là độ bao trùm của hàng xuất khẩu của họthông qua các nhượng bộđược đưa vào lịch trình của các quốc gia khác. Một số phái đoàn của các quốc gia đang phát triển nêu lên các hiệp định nông nghiệp và dệt may như bằng chứng cho thấy rằng họđã có chú ý đến điều mà họ nhận được, nhưng cũng trong nông nghiệp, cho dù các nguyên tắc chỉđạo chính xác hơn, các con số cũng chỉđược kiểm tra một cách ngẫu nhiên, hoặc việc xem thường các các nguyên tắc chỉđạo cũng được chấp nhận một cách phổ biến. Sự xem xét sau khi sự kiện đã xảy ra đã lật lại nhiều vụ “thuế quan hoá một cách bất chính” – các thuế suất thuế quan vượt quá mức so với các công thức hướng dẫn đặt ra (Hathaway và Ingco 1996).

Các cuộc phỏng vấn cho thấy rằng khi các cuộc đàm phán kết thúc, việc “bán” các hiệp định tại nước nhà – nghĩa là việc đạt được sự chấp thuận tại nước nhà – là một cân nhắc quan trọng. Vấn đề chẳng phải là sự cân bằng chung của các nhượng bộ; vấn đề là đảm bảo rằng các cử tri có thế lực trong nước có thích ứng hay không. Trọng tâm của vấn đề là sựảnh hưởng đối với những cây to, chứ không phải ảnh hưởng đối với cả cánh rừng.

Sự nhượng bộ ban bố so với sự nhượng bộ nhận được: những khác biệt lớn giữa các quốc gia

“Sự nhượng bộ ban bố” là một khái niệm quen thuộc. Vế bổ trợ của nó “sự nhượng bộnhận được” của một quốc gia nói đến những nhượng bộ mà các đối tác thương mại áp dụng cho hàng xuất khẩu của quốc gia đó.9 Trong bảng 7.3, các cột từ (1) đến (3) biểu thịđộ sâu của cắt giảm thuế quan và các cột từ (4) đến (6) cố gắng trình bày qui mô cũng nhưđộ sâu của sự thay đổi thuế quan.

a. Bình quân có trọng số của các thay đổi được tính bằng: dT(1 + Tavg) * 100, trong đó Tavg là bình quân của các thuế suất trước và sau khi thay đổi, được tính cho tất cả các mặt hàng, trong đó có những mặt hàng không được giảm thuế. Tại sao lại dùng công thức này? Trong khi cắt giảm một nửa của thuế suất 2 phần trăm sẽ chỉ tiết kiệm được cho nhà nhập khẩu 1 xen, cắt giảm một nửa của thuế suất 50 phần trăm sẽ tiết kiệm cho nhà nhập khẩu được 25 xen. Là một phần của số tiền nhà nhập khẩu phải trả, cắt giảm thuế quan liên quan đến khoản tiền thuế cộng với mức giá mà người bán nhận được – nghĩa là liên quan đến Ps(1 + T) chứ không phải chỉ liên quan đến T mà thôi. Tìm đọc bài giải thích chi tiết hơn trong Finger, Ingco và Reincke (1996).

b. Cắt giảm thuế quan nhưđược xác định trong cột (1) hay (2) nhân cho giá trị (tính bằng triệu đô la) của hàng nhập khẩu hay xuất khẩu sang nước nhập khẩu áp dụng thuế suất theo qui chế tối huệ quốc. Một đô la điểm phần trăm là một phần trăm thay đổi thuếquan cho 1 đô la hàng xuất khẩu hay nhập khẩu.

Thật khó mà tìm thấy sự hy sinh bằng nhau trong một phần của kết quả của vòng đàm phán Uruguay này. Nếu tất cả các biện pháp cắt giảm thuế quan đều bằng nhau, cột

(2) sẽ biểu thị các con số giống nhau cho từng nước, như trong cột (5). Người ta cũng khó mà tìm thấy sự cân bằng trọng thương. Nếu đạt được sự cân bằng như thế – nghĩa là nếu mỗi nước nhận được sự nhượng bộ từ các nước khác tương xứng với sự nhượng bộ mà nước đó ban cho các nước khác – thì tất cả các con số trong cột (6) sẽ bằng zero, mà ởđây rõ ràng là không phải như thế. Thống kê tóm tắt trong hàng cuối cùng cho thấy rằng, xét bình quân, sự mất cân đối của một quốc gia (dương hay âm) là nhiều hơn phân nửa giá trị của những nhượng bộ mà quốc gia nhận được.10

Ghi nhận công lao cho quá trình đơn phương tự do hoá mậu dịch

Nhiều quốc gia đang phát triển đơn phương thực hiện tựdo hoá mậu dịch trong thập niên 80 và 90. Ghi nhận công lao trong các cuộc đàm phán nhượng bộ hỗ tương cho việc tự do hoá này là một phần của các nguyên tắc chỉđạo phi chính thức đểđáp ứng tiêu chí hy sinh bằng nhau. Từ những điều mà các phái đoàn tiết lộ với chúng tôi trong các cuộc phỏng vấn, công việc phi chính thức trên thực tế là người ta tính toán việc cắt giảm thuếquan từ mức thịnh hành trong năm 1988 xuống đến mức ràng buộc tại vòng đàm phán Uruguay. Các quốc gia đang phát triển có được niềm tin đểđơn phương tự do hoá mậu dịch thông qua cho phép họ tính từ các mức được áp dụng trước đây, vào đầu thập niên 80. Trong bất kỳ trường hợp nào, người ta cũng không lập bảng tính cho việc cắt giảm thuế quan theo từng quốc gia, cả văn phòng GATT và các quốc gia riêng lẻđều không làm công việc lập bảng tính này, và không một mục tiêu chính thức nào được đặt ra vềnhững gì mà một quốc gia sẽ “ban bố” hay có thể kỳ vọng sẽ “nhận được”. Do đó người ta không thểđo lường được công lao  cho việc đơn phương tự do hoá mậu dịch.

Về vấn đề cách thức tính toán những ràng buộc mà không ám chỉ việc cắt giảm thuế quan, như các giới hạn trần, ngay cả một phương pháp phi chính thức cũng không có. Tới cuối năm 1990, phái đoàn Mexico đã truyền bá một lập luận không chính thức rằng nên đo lường công lao cho việc nới rộng qui mô các ràng buộc, nhưng đất nước này không đưa ra một phương pháp đểđo lường mức độ “tương đương về mặt thuế quan”.11 Sau đó, chủtịch của Nhóm Tiếp cận Thị trường của GATT đưa ra nguyên tắc chỉđạo cho việc đo lường, bao gồm ma trận của các giá trị tương đương đề xuất giữa độ sâu của cắt giảm thuế quan và qui mô nới rộng các ràng buộc. Quan điểm của các nhà đàm phán mà chúng tôi đã tiếp xúc phỏng vấn cho rằng không bao giờ người ta có được sự nhất trí về mặt khái niệm về cách thức chuyển đổi các biện pháp nới rộng các ràng buộc thành giá trị cắt giảm thuế quan tương đương.

Việc ghi nhận công lao cho tự do hoá mậu dịch đơn phương của các quốc gia đang phát triển là một phần của danh mục tiêu chuẩn ủng hộ các nước đang phát triển về những gì mà một cuộc đàm phán nên thực hiện. Nhưng những gì là một kết quả “thích hợp” thì lại được xác định thông qua thỏa thuận, chứ không phải bằng một tiêu chuẩn ngoại sinh; điều này có nghĩa là sự kêu gọi ghi nhận công lao cho tự do hoá mậu dịch đơn phương sẽlà công việc thuyết phục về mặt đạo lý, chứ không phải là công việc ứng dụng khoa học kếtoán hay kinh tế. Finger, Reincke và Castro (2002: bảng 2) nhận thấy rằng việc thuyết phục đạo lý đã có tác dụng. Các ràng buộc cắt giảm thuế quan đơn phương (nhưng không phải là cắt giảm đơn phương không ràng buộc) xem ra đã được tính cho việc hoàn thành các “nghĩa vụ” của các quốc gia đang phát triển để làm giảm thuế quan thêm một phần tư.

Tóm lại, việc kêu gọi ghi nhận công lao cho tự do hoá mậu dịch đơn phương – nơi mà tự do hoá đã được ràng buộc theo GATT/WTO – là có hiệu lực. Tuy nhiên, việc kêu gọi một “nguyên tắc ghi nhận công lao” cho thấy sự hiểu sai về cách thức hoạt động của GATT/WTO.

Quả táo so với quả cam

“Cuộc mặc cả to tát”, như Sylvia Ostry (2000) đặt tên, mà gây ấn tượng tại vòng đàm phán Uruguay, là việc các quốc gia đang phát triển sẽ thực hiện những camkết đáng kểtrong các “lĩnh vực mới” như dịch vụ và sở hữu trí tuệ, những lĩnh vực mà các doanh nghiệp tại các quốc gia công nghiệp tìm thấy cơ hội mở rộng doanh số quốc tế. Đổi lại, các quốc gia công nghiệp sẽ mở cửa trong các lĩnh vực xuất khẩu có lợi cho các nước đang phát triển: nông nghiệp và dệt may.

Cái mà phương Bắc trao cho phương Nam trong cuộc trao đổi này là sự tiếp cận thị trường truyền thống, giảm hạn chế nhập khẩu, và trong nông nghiệp, giảm trợ cấp xuất khẩu và trợ cấp sản xuất. Cái mà phương Nam trao cho phương Bắc trong những lĩnh vực mới thì lại khác. Các ràng buộc của Tổ chức Thương mại Thế giới về dịch vụ, về quyền sở hữu trí tuệ, và về các tiêu chuẩn, chủ yếu liên quan đến cơ cấu của nền kinh tế nội địa. Những nước công nghiệp muốn các lĩnh vực này phải được đưa vào WTO đã hợp lý hoá sự bao hàm này thông qua tham chiếu đến các thuộc tính “có liên quan đến ngoại thương” của chúng (cho dù động cơ thực tế là quyền lợi ngoại thương của các doanh nghiệp của họ). Bất luận khoác chiếc áo lý lẽ thế nào,việc qui định ởđây, nói một cách ẩn dụ, chín phần mười có liên quan đến nền kinh tế nội địa và một phần mười có liên quan đến ngoại thương.

Hai khía cạnh của cuộc mặc cả to tát này có nền tảng kinh tế học khác nhau một cách cơ bản. Trong kinh tế học thực tế, việc bãi bỏ một biện pháp hạn chế nhập khẩu (ban bố nhượng bộ) không phải là một chi phí; nó là điều gì đó làm cải thiện lợi ích kinh tếquốc gia. Việc đàm phán của GATT là phản ứng trước tính chất khó khăn về mặt chính trịcủa việc tự do hoá, chứ không phải phản ứng trước ý nghĩa tốt về mặt kinh tế học. Kinh tế học về trách nhiệm của các lĩnh vực mới là khác nhau trên hai khía cạnh (tìm đọc chương 48 của Finger và Schuler):

Việc thực hiện các trách nhiệm như thế sẽ tốn kém tiền bạc – ví dụ, để các phòng thí nghiệm xây dựng và thực thi các tiêu chuẩn.12

Kết quả có thểlà chi phí ròng đáng kể chứ không phải lợi ích. Đối với nhiều nước đang phát triển, kinh tế học của TRIPS (các khía cạnh liên quan đến ngoại thương của quyền sở hữu trí tuệ) cũng tương tự như kinh tế học đối với các nhà nhập khẩu dầu khi giá dầu tăng. Chỉ riêng sự thay đổi bằng phát minh theo yêu cầu của TRIPS không thôi cũng làm tốn chi phí cho một số nước nhiều hơn so với lợi ích họ nhận được từ toàn bộ sự tự do tiếp cận thị trường (tìm đọc Finger 2001).

Vấn đề mà các quốc gia đang phát triển phải đương đầu trong các lĩnh vực mới nhìn chung liên quan đến việc phân tích thiết kế dựán và phân tích chi phí- lợi ích – với kinh tế học phát triển, chứ không phải với sự tiếp cận thị trường. Ngân hàng Thế giới và GATT/WTO là những tổ chức khác nhau hoạt động theo những cách thức khác nhau. Sựkhác nhau này chẳng phải là tuỳ ý; chúng phản ánh những gì mà cộng đồng quốc tế biết về cách thức giải quyết các vấn đề ngoại thương so với cách thức giải quyết các vấn đềphát triển (tìm đọc Finger và Nogues 2001).

Kết quả của vòng đàm phán Uruguay

Kết quả của vòng đám phán Uruguay là một kết quả tốt cho phương Bắc. Chẳng những các quốc gia công nghiệp được lợi từ những nhượng bộ họ nhận được; mà kinh tế học vềnhững nhượng bộ mà họđã ban bố cũng mang đến phúc lợi dương cho đất nước họ, thông qua mở cửa các khu vực nông nghiệp và dệt may của riêng họ. Còn đối với phương Nam? Trên bình diện lợi ích – sự tiếp cận thị trường – các quốc gia đang phát triển không đạt được thặng dư trọng thương (bảng 7.4). Cắt giảm thuế quan của họ bao trùm một tỷtrọng hàng nhập khẩu cũng lớn ngang với mức độbao trùm của các quốc gia công nghiệp, và cắt giảm thuế quan của họ, được đo bằng mức độảnh hưởng đến chi phí của các nhà nhập khẩu, thì sâu hơn so với các quốc gia công nghiệp. Điều này đúng ngay cả khi chúng ta tính đến mức độ tương đương với thuế quan của các hạn ngạch theo Hiệp định Đa sợi (Multifibre Arrangement – MFA) mà các quốc gia công nghiệp đã cam kết bãi bỏ.

Đối với các nước đang phát triển cũng như các quốc gia công nghiệp, các nhượng bộđã đưa ra trong “cuộc mặc cả to tát” được tiến hành bất chấp công việc chính trị trong nước thật khó khăn. Đối với các nước đang phát triển, những nhượng bộ này cũng có nghĩa là những chi phí kinh tế thực. Kết quả trong cuộc mặc cả to tát của vòng đàm phán Uruguay là gì? Sự nhượng bộ của phương Nam trong những lĩnh vực mới, xét về mặt trọng thương là không được đáp trả, và xét về mặt kinh tế thực, thật là tốn kém chi phí.

Kết luận

Tính nhượng bộ hỗ tương trong các cuộc đàm phán là một động cơ thúc đẩy và là một mục tiêu, chứ không phải một tiêu chí. Trong phạm vi một hiệp định, tính nhượng bộ hỗtương – được hiểu rõ hơn trong bối cảnh này bằng tên gọi khác của nó, sự cân bằng – gần như có một ý nghĩa hoạt động. Tuy nhiên, trong một chừng mực lớn lao, tính nhượng bộhỗ tương là điều mà người ta có thể thỏa thuận được nhưng không đo lường được. “Lòng tin” là sự thuyết phục vềđạo lý – một lời kêu gọi đồng thanh hữu ích để vận động cho việc đối xử tốt hơn với phương Nam. Tuy nhiên, thật là vô ích và là một sai lầm cơ bản của GATT/WTO khi nghĩ rằng lòng tin có thể chuyển thành ngôn ngữ “mệnh lệnh” của những nghĩa vụ ràng buộc.

Việc nhầm lẫn quần áo sạch với quần áo bẩn vẫn có thể chấp nhận được khi đó là những thứ mà cả hai bên đều đặt lên bàn. Mỗi bên mang về nhà những gì mà quan điểm chính trị nhận thấy chỉ là quần áo bẩn của bên kia. Trong kinh tế học, mỗi bên tăng phúc lợi lên gấp đôi; việc trao đổi các “nhượng bộ” về tiếp cận thị trường là tốt về mặt kinh tếhọc đối với người cho cũng nhưđối với kẻ nhận. Nhưng bước vào các lĩnh vực mới làm cho sự việc trở nên thay đổi. Những thứ mà các quốc gia đang phát triển hiện đang được yêu cầu đặt lên bàn đàm phán có thể tốn chi phí kinh tế nội địa cũng như chi phí chính trịnội địa. Sự thương thảo nhượng bộ hỗ tương trên bình diện chính trị có thể không đủ. Sựtiến bộ trong các lĩnh vực này có thểđòi hỏi các nước cũng phải quản lý các bình diện kinh tế nữa.

Chú thích

1. Theo Từđiển Anh ngữ Oxford, ta có thể tìm thấy cách sử dụng từ “tính nhượng bộ hỗ tương” đầu tiên được ghi nhận theo ý nghĩa này trong Điều Khoản Sơ Bộ Về Hoà Bình giữa Hoa Kỳ và Anh vào năm 1782.

2. Finger, Hall và Nelson (1982) xếp loại các quá trình quyết định thành “chính trị” so với “kỹ thuật”. Ở phía kỹ thuật của bảng xếp loại, người ta đưa ra các tiêu chí, và quyết định chuyển sang việc xem xét liệu các tiêu chí có được thỏa mãn hay chăng. Ví dụ như việc xác định chống phá giá hay quyết định của hội đồng xét xử trong một phiên tòa chẳng hạn. Ở phía kia của bảng xếp loại, một quyết định “chính trị” liên quan đến việc thảo luận xem các tiêu chí là gì cũng như thảo luận về việc các tiêu chí có được đáp ứng hay chăng. Một quyết định lập pháp về cải cách thuế có thể là một ví dụ. Trong khung khổ này, tính nhượng bộhỗ tương trong một cuộc đàm phán là một khái niệm chính trị.  Ý nghĩa của nó về mặt hoạt động không được qui định bởi các qui tắc đàm phán.

3. Finger (1998) thảo luận chi tiết hơn về các điều khoản bảo vệ an toàn và các van điều chỉnh khác của GATT/WTO.

4. Có giới hạn về thời gian cũng nhưcác yêu cầu về khai báo và hội ý.

5. Điều khoản 3.7 Tìm Hiểu Việc Giải Quyết Tranh Chấp của Tổ chức Thương mại Thế giới thiết lập các ưu tiên chính thức trong số các kết quả khác nhau: “Mục đích của cơ chế giải quyết tranh chấp là đạt được giải pháp tích cực cho một cuộc tranh chấp; Một giải pháp cho một cuộc tranh chấp mà có thểđược các đối tác chấp thuận và nhất quán với các hiệp định đã bảo chứng, rõ ràng là được ưu tiên hơn; Việc thu hồi các biện pháp có liên quan nếu các biện pháp ấy được nhận thấy là không nhất quán với các hiệp định đã được bảo chứng; Việc đền bù . . . chỉ khi việc thu hồi điều khoản ngay tức thời là không thể thực hiện được, . . . một biện pháp tạm thời trong khi chờđợi việc thu hồi biện pháp không nhất quán với các hiệp định đã được bảo chứng; và, phương kế sau cùng . . . đình chỉ các nhượng bộ hay các nghĩa vụkhác . . .”

6. Zelier (1992) trình bày các ví dụ về những công việc mà tổng thống Hoa Kỳ John F. Kenedy đã làm đểđạt được sự phê duyệt của quốc hội về thẩm quyền đàm phán trong cái mà sau này được gọi là Vòng đàm phán Kenedy. Ban phát sự bảo hộ bằng hạn ngạch cho ngành dệt may là một; kếđến là một dự án đường thuỷ mởrộng cho bang Oklahoma.

7. Miễn là việc ngoại thương của từng nước được cân bằng (nghĩa là xuất khẩu bằng với nhập khẩu) và có sựcắt giảm đồng đều với độ bao trùm hoàn toàn (về hàng hoá và quốc gia). “Hy sinh bằng nhau” đi đến cùng một tính toán như “nhận được những gì bạn đã trảgiá cho nó”.

8. Các nguyên tắc chỉđạo này đã được trích dẫn bởi nhiều phái đoàn Geneva mà đã được Finger và các đồng nghiệp phỏng vấn, là một phần của một nghiên cứu đã được xuất bản của Finger, Reincke và Castro (2002). Về xuất xứ của số liệu, vào ngày 7- 9 tháng 7 năm 1993, hội nghị thượng đỉnh các nước G7 ởchâu Au, các bộ trưởng thương mại các nước “Quad” (Canada, EU, Nhật Bản, và Hoa Kỳ) công bố một hiệp định tiếp cận thị trường đáng kể, cũng như các mục tiêu của họđối với những gì mà họ hy vọng đạt được một cách tổng quát: giảm thuế suất đến zero cho các sản phẩm chọn lọc hay hài hoà tới những mức thấp; cắt giảm 50 phần trăm cho các mức thuế suất 15 phần trăm trở lên; và đối với các thuế suất thuế quan khác, cắt giảm theo đàm phán ít nhất là một phần ba. Như vậy, việc cắt giảm một phần ba cho các quốc gia công nghiệp có thể xuất phát từ hiệp định này; chúng ta không tìm thấy xuất xứ của mục tiêu cắt giảm một phần tư cho các quốc gia đang phát triển.

9. Công thức dT(1 + T), chứ không phải dT(T), được dùng đểđo lường sự thay đổi thuế quan. Những nhượng bộđược ban bố cho một quốc gia là tổng của tất cả các cắt giảm thuế quan theo qui chế tối huệquốc cho tất cả cả các mặt hàng, được lấy trọng sốtheo hàng nhập khẩu. Đối với những nhượng bộ mà một quốc gia nhận được, nếu Dij là giảm thuế suất theo qui chế tối huệ quốc của quốc gia i đối với mặt hàng j, và Wijk là tỷ trọng hay trọng số (theo giá trị) của tổng xuất khẩu sản phẩm j từ quốc gia k sang quốc gia i, thì “cắt giảm nhận được” (cột 1 của bảng 7.3) của quốc gia k làtổng của Dij theo các quốc gia và các mặt hàng, nhân cho Wijk. Để tính sốđô la điểm phần trăm của các nhượng bộ nhận được cho Wijk trong công thức đó, chúng ta thay Vijk, kim ngạch xuất khẩu sản phẩm j của quốc gia k sang quốc gia i. Các quốc gia trong bảng là những nước có sẵn số liệu từ Cơ sở dữ liệu hội nhập của Tổ chức Thương mại Thế giới. Tìm đọc phần môtả cơ sở dữ liệu và giải thích chi tiết hơn vềcác tính toán trong Finger, Ingco và Reincke (1996).

10. Đối với một số quốc gia trong số này, chỉ tính số nhượng bộ trong vòng đàm phán Uruguay không thôi mà không tính đến sự tự dohoá mậu dịch đơn phương mà họđã tiến hành trong thập niên 80. Tuy nhiên, nếu chúng ta bỏ bớt tất cả các quốc gia châu Mỹ La tinh cùng với Sri Lanka và Tunisia ra khỏi bảng, sự mất cân bằng (tuyệt đối) bình quân vẫn là 56 phần trăm.

11. Theo cách dùng của GATT/WTO, truyền bá phi văn bản là một cách truyền bá một ý tưởng để thảo luận mà không đề xuất rằng ýtưởng đó phải được thực hiện; đó là một phương tiện thúc đẩy thảo luận sơ bộ. Việc truyền bá phi văn bản được đồng bảo trợ bởi 19 quốc gia đang phát triển khác.

12. Cho dù những số tiền đáng kể sẽ chảy vào các định hướng khác nhau như một kết quả của việc cắt giảm thuế quan và sự phóng xạ về chính trị có thể nghiêm trọng, nhưng bản thân việc thực hiện cắt giảm thuếquan thì không tốn chi phí. Chữ ký của nhà hành pháp hay sự phê chuẩn của một nhà lập pháp sẽ làm điều đó.